破解网络订餐食品安全运动式治理困境分析

随着互联网技术的迅速发展和人们生活观念的转变，网络订餐行业正在不断地蓬勃发展，但也衍生出一系列的食品安全问题。对此，政府相关部门经常采用运动式治理的手段，在短时期内实施大规模的食品安全专项整治对网络订餐市场进行集中整顿，但因其是一种临时性、补救性的监管方式而陷入治理困境，造成各种违法行为屡禁不止的状况。如何实现常态化、可持续的有效监管，成为当前政府面临的重要问题。

针对如何改善外卖市场监管模式，有学者指出应重塑当前运动式监管理念，更多运用飞行检查、风险管理、信息披露等监管工具以及借助大数据技术打造科学精准有效的治理模式;而笔者经研究认为，精细化、科学化的网格化监管模式对外卖市场的优化监管具有更多的启发价值。因此，本文的研究問题聚焦于当今网络订餐运动式治理存在的不足及其频繁使用的原因和基于网格化管理视角如何切实提高对网络订餐行业的食品安全监管水平三个方面。

一、网格化管理优势研究

网格化管理借用了空间网格的思想，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代化信息技术和网络技术，使各个网格单元之间能有效地进行信息交流、透明地共享系统的各种资源，形成一种可持续、高参与、强协同的新型治理机制，主要有三点优势。第一，网格化管理拥有精细化、程序化、科学化的管理方式。首先，运用网格地图技术，将管辖区域分成若干个清晰明确的网格管理区域，集中调查登记各个网格区域内所有相关的管理对象，避免管理中的“死角”和“盲点”;其次，组建专门的网格化管理队伍提供配套服务，通过建立常态化、持续化的日常检查机制来发现问题、处置问题;此外，将执法和治理的作用机制予以制度化和程序化运行，建立权责分明的分工体系，明确条块各自的职责范围，一旦治理事项被采集和识别，治理过程将进入预先设计好的任务指派系统，需要哪个部门去完成、通过什么样的方式完成、执行结果的反馈，都处于制度化、程序化的处置之中。第二，网格化管理强调政府与社会、市场力量保持良好的协同关系，实现多元合作治理格局。网格化管理首先重视与居村自治的衔接，广泛吸纳离退休干部、志愿者等力量加入网格化管理队伍，形成自我巡查、自我管理的联勤机制;其次依托互联网技术，建立网格化管理服务办事平台，通过网上平台直接将民众的问题反映到对应的部门，从而拓宽公众参与渠道;并且重视对社会组织、私人机构的培育和扶持，增强其自我成长和服务社会的能力，将社会组织的活动信息和服务事项纳入网格化信息服务办事平台，充分发挥他们在为民服务、化解社会矛盾和丰富居民生活等方面的功能。第三，网格化管理追求一种全过程管理，不但要求强化事后处置能力，而且强调一种主动性的源头治理，即在出现问题的临界点之前就发现问题，通过事先制定的纠偏措施将问题解决在萌芽状态，不至于堆积成山而积重难返，以确保目标与结果相一致。

二、网络订餐运动式治理困境探究

研究发现，各地政府相关部门经常会采用“运动式治理”的方式来整治网络订餐市场，即通过对商家开展大规模的专项整治活动，在短时期内集中打击违法行为，及时下线一大批网络订餐市场中无证无照、证照不全、假证套证的商家店铺，迅速恢复被破坏的市场秩序。虽然其通过大规模动员具有明显的效率优势，但也陷入了一种治理困境。第一，运动式治理的周期性和暂时性导致政府无法实现可持续化的监管效果。当政府相关部门发动和开展网络订餐食品安全专项治理时，一些违法经营主体迫于威慑而暂时循规蹈矩;但由于政府缺乏对长效治理机制的建设致使违法者产生了本不应有的侥幸心理，一旦政府相关部门放松监管，违法投机经营行为很快又死灰复燃，接着相关部门不得不再次开展整治行动，这便形成了一种“运动—见效—反弹—再运动—再反弹”的恶性循环。第二，在运动式治理的执法过程中基层政府会为追求效率而破坏程序合法性，造成“执法却犯法”的现象，有时未经事先调查取证就对商家予以查封，甚至采取暴力执法的手段，严重了损害经营者的基本权益，与依法治国的理念相背离。第三，运动式治理是一种被动的事后补救和灭火式执法方式。虽然运动式治理效率显著、回应性强，短期内能实现效用的最大化，但是如果政府相关部门形成对运动式治理的路径依赖而忽视主动的事前源头治理和有效的事中跟踪监管，那么不仅会有“懒政”之嫌，同时也不利于切实保障网络订餐的食品质量与安全。

三、运动式治理频繁使用的原因分析

尽管运动式治理因其机能障碍饱受诟病，却仍被政府相关部门频繁使用，成为国家治理制度和治理逻辑中的重要组成部分。针对这一现象，下文将从经济学中供给和需求的角度，具体分析其存在的深层原因。

食品安全在长期以来一直是关乎公民生命健康、社会持续发展的重要民生问题。随着网络订餐用户的日益增多，层出不穷的食品安全问题已引起广泛关注，关于外卖质量问题的新闻屡见报端。从需求侧来看，政府上级领导需要及时回应社会现实和民众呼声，加强和巩固自身的政治合法性，而下级行政官僚则需要完成上级布置的各项考核任务，取得良好的政绩以实现晋升。但是，常规监管供给的相对低效滞后，却造成了供需的非均衡状态。一方面，政府监管资源供给存在不足，无论基层监管部门人员配备还是经费配备，都十分有限，而外卖商家数量庞大，且大多规模小、分布散，政府仅依靠常规的监管模式往往疲于应付，且政府部门间的互相推诿更加造成了组织内耗和效率损失。另一方面，互联网第三方平台自主监管供给不足，虽然相关法律法规都明确规定了第三方平台对于网络订餐食品安全所应承担的审查义务，但由于第三方平台为更大程度地吸引商家入驻以增加客源，普遍只对商家进行形式而非实质的审查，这就导致网络订餐第三方交易平台的监管流于形式。

在这种常规供给有限而实际需求过剩的情况下，作为非常规监管工具的运动式治理却能够打破传统的解决模式和官僚体制，在短时期内集中较多的人力、物力、财力以实现对网络订餐食品安全问题的重点突破，最大限度地打击各种违法犯罪行为，迅速恢复网络订餐市场的秩序，整个过程声势浩大，引起社会各界的高度关注和赞扬，极大地满足了上级的合法性需求和下级的绩效需求。久而久之，运动式治理便成为政府屡试不爽的实现监管供需平衡的暂时性工具。

四、基于网格化管理视角的监管对策

通过上文对网格化管理方式和当今运动式治理方式的分析，我们可以看出网格化管理模式较之于运动式治理具有明显的优越性，主要体现在以下三个方面：第一，网格化管理实现的是可持续化、常态化的监管而非运动式治理临时性、应急性的监管;第二，网格化管理强调的是事前、事中、事后全过程监管，而运动式治理是一种事后补救式的监管;第三，网格化管理比运动式治理更注重一种社会参与的开放式执法，强调政府、社会和市场的有效配合。我们认为，网格化管理对于破除现今网络订餐食品安全监管困境具有巨大的优势，下面将从网格化管理的视角提出几点对策：

（一）划定网格区域，建立监管队伍

政府需科学划定网络订餐食品安全监管网格，对网格内的经营主体实行全覆盖式监管。可就特定城市网络订餐行业发展的特点在原先行政区域的基础上进行相应的责任分配，或根据地区食品安全问题的严重程度而重点设置监管区域、分级管控。

建立专业化的食品安全网格化监管队伍，根据网格内部具体情况配备一定的网格人员，网格负责人由当地市场监督管理局人员组成，负责整个网格食品安全监管工作，网格监管员由网格涉及的基层社区干部组成，配合负责人完成网格日常监督检查核实工作，并扩大网格监管参与主体，积极鼓励在校大学生、退休干部、社区居民及社会组织等各类社会力量参与。

（二）弱化运动式治理，实现长效监管

政府应转变以往的短视选择，逐步减少发动运动式治理的频率和次数，改为具有可持续性的常态化治理，将原先运动式治理的监管任务更多地融入到年度季度工作计划等常规性工作模块中，从而形成一个常态化的监管机制。

同时强调对食品安全问题发展全过程的覆盖监控和跟踪处置，网格执法队伍可在事前、事中、事后三个时间节点分别采取不同的监管手段，在事前强调对食品安全问题的发现和预警;事中强调对问题的跟踪处置，并及时对外界进行信息披露;事后强调各界对问题处理结果的评价与反馈结果，对处理效果不佳的案件启动相应的追溯程序。

（三）运用信息技术，实现精准监管

运用“互联网+大数据”技术建立网络餐饮监管系统，将网络餐饮服务平台的餐饮商家全部纳入监管范围，通过定期对各大平台上餐厅的证照信息、交易信息等数据进行搜索采集，再依托大数据分析技术，精确提供餐饮风险指数、风险预警、餐饮态势分析等有关信息，为网格监管工作提供支持。

根据商家的依法经营记录、投诉记录等综合评估，可将商家划分为不同的监管层级，实行差异化监管。对于记录良好的商家，确定为较高等级，商家所在网格管理人员可适当放松监管强度，对于存在违规经营记录、食品安全事故、投诉记录等情况的商家，根据具体情况降低其等级，着重加强监管力度。同时依据商家等级不同，在相关奖励措施与惩处手段上予以区分，提升商家自律水平。

（四）加强政企合作，引导协同治理

引导第三方平臺将网格化监管信息纳入商户的评价体系中去，为消费者提供网络餐饮商户按照食品安全指标由高至低的搜索排名，促进入网餐饮商户规范自律，提升自身食品安全水平。

探索网格员入驻网络订餐第三方平台制度，打通政府部门与消费者沟通渠道，消费者若遇到食品问题可以直接在线向网格员投诉，网格员采取相应手段处置后回应消费者，整个过程应透明公开及时有效。

对于网络订餐第三方平台，在强调其监管义务与责任的同时，可加强正向激励措施如对对主动承担监管责任的第三方平台给予资金补贴、税收优惠、公开表扬等措施，激励企业主动参与监管。