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改革开放以来，中国政府明确提出要建立公共财政体制，即政府的主要职能是弥补市场缺陷，生产和提供公共产品和公共服务，对公共领域的资源进行有效配置。然而实践表明，中国的公共财政体制至今仍不完善，尤其在公共服务领域的效率方面仍有不足。究其原因，是由于民主财政的建设相对滞后。公共财政的实质是民主财政，是一种按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。它具有以下三个特点：一是财政收入主要来自于税收；二是财政支出主要用于满足公共需要；三是公众有较多的财政参与度[1]。其中，公众的财政参与度最为关键，是衡量民主财政机制完善与否的重要尺度。

制度有其需求方和供给方，制度的形成是由需求方推动还是由供给方推动会产生不同的结果。民主财政作为一种制度安排，其需求方是纳税群体，供给方是国家或政府，二者都是民主财政的主体。民主财政的建立与完善与否，关键就看政府和纳税人在财政制度变迁过程中是否发挥出应有的作用，而纳税人的作用更为重要。英国之所以能够最早建立起完善的民主财政制度，正是由于强烈的纳税人权利意识以及政府对纳税人权利的有效保护。纳税群体为了自觉维护自身的权利与利益，通过民主机制建立和完善民主财政制度，形成限制政府权力、维护纳税人公共利益的长效机制。

一、纳税人权利意识缺失阶段

在中国漫长的封建制时代，自然经济占主导地位，民众过的是自给自足的生活，儒家思想推崇“家天下”的礼制和封建宗法制度，重在强调个人对社会及他人所承担的责任和应尽的义务，人民成为君王这个封建大家长的子民，而非公民。封建思想造就了民众的草民意识、臣民观念和小农意识，培养不出独立的公民意识，更不用说权利意识和民主意识了。这就形成了百姓纳税后自给自足、管民相安无事的供养性财政，完全是为统治阶级服务的。

建国后，社会主义制度的确立结束了中国长达二千一百多年的封建统治。虽然“人民当家做主”的时代已经到来，但是在单一的所有制结构和高度集中的计划经济体制下，政府确立了统收统支的财政体制。这种体制下，财政权力高度集中，企业没有任何自主权和决策权，供产销等各个环节都依赖于政府的指令性计划，具有名副其实的行政性特点。在“国家分配论”的影响下，国家的财政税收具有强制性、无偿性，国家或政府被看做财政的唯一主体，个体利益被统一于国家和集体利益之中，并强调“个人利益要服从国家和集体利益”。这种环境下，国家利益吞没了纳税人的个体权利，国家优先于纳税人，双方之间的关系就是命令与服从的关系。税收政策和财政政策完全是按照政府的意愿、根据国家的需要、凭借政治权力强制贯彻的，财政制度改革也迫于政府自身的财政压力，并非纳税人的要求。因此在改革开放以前，传统封建思想使得纳税人不具备权利意识，政府在主观上也没有考虑到纳税人权利保护的问题，在这一阶段中国纳税人的权利保护处于缺失状态，民主财政自然无从谈起。