【摘要】创新基层社会治理是党的十八大提出的关于全面深化改革的一项重要内容，是造福基层群众的民心工程。贵阳农村地广线长人口多，当前基层社会治理存在人口管理难、矛盾化解难、基层管控难等问题，迫切需要推进基层社会治理创新。文章系统介绍了贵阳市创新基层社会治理的主要做法及成效，深入分析了当前存在的多头管理影响服务效率、市级部门职权难于下放和人员数量素质不足等问题，并提出了探索下放行政审批事项、建立镇级政府统筹用人机制、完善基层工作考核制度和培育发展村民理事会等对策建议。
【关键词】贵阳市基层社会治理创新
基层社会治理是国家治理的重要组成部分，是国家长治久安的基石。社会治理创新要逐步从局部化、碎片化、浅表化的实验，走向全局化、系统化和深层化的探索，这其中创新基层社会治理体制机制意义重大。特别是随着经济社会的加快发展，社会变革给贵阳发展进步带来巨大活力，同时也给基层社会治理带来了矛盾和挑战，当前基层社会存在人口管理难、矛盾化解难、安全防控难、基层管控难、服务供给难、队伍建设难等“六大难”问题。
“贵阳市模式”是基层社会治理的一大创新，是密切干群关系、化解群众内部矛盾、维护社会和谐稳定的有效举措，得到了群众的广泛欢迎。但由于起步的时间不长，还面临着一系列问题的考验，主要体现在：
（一）多头管理影响服务效率
贵阳市虽然在镇级探索设置了“一办一中心”，但仅仅是办公场所的整合、办事模式的改进，并未真正触及机构改革，管人与管事脱节，事权与财权脱节，乡镇条块关系仍未理顺。比如，镇国土所、财政所、林业站等派出机构的人财物仍由市级职能部门管理，镇党委政府对站所不能形成彻底有效的约束。办事大厅名义上隶属社会治理服务中心，但村镇建设规划、农业、林业等服务岗的工作和人员归综合办公室管理。
（二）市级部门职权难于下放
由于现有体制或规定的限制，一些市直职能部门职权无法交给镇级政府行使，导致镇级政府在房屋建设、工商管理、食药监督等方面缺乏审批权限、执法权力和行政管理手段。比如市公安局、国土资源局、林业局、农业局等单位，涉及农村、群众的管理服务事项约74项，按目前法律法规和上级部门规定无法下放或授权给镇级行使。从办事大厅的运行情况看，服务岗的工作人员较多的工作也是答复咨询、受理材料，真正盖章办结仍然在市级职能部门。与此同时，市级职能部门长期形成的管制观念、利益观念难以彻底改变，往往不敢冒改革风险，不愿意将部门职权交给镇政府行使。一些镇领导对“一办一中心”的设置，也仅仅停留在“挂挂牌就好”，不愿深入推进职能转变，或者希望市职能部门将人财物权力下放，但责任不下压。一些基层干部习惯了镇村相对灵活的上班时间和方式，对办事大厅较为严格规范的“坐班”服务有顾虑。
（三）人员数量素质不足
镇级党委政府普遍存在缺编严重的情况，难于招录工作人员，现有的基层干部也流动较快。比如，朱昌编制99人，现仅有68人;东风镇编制99人，现仅有68人（其中8人为借调）;金华镇编制99人，现仅有68人（其中8人为借调）。一些部门仅有2个人，派员到服务岗为群众办事，就难于保障日常的巡查、执法工作。一些干部年纪较大，缺乏服务岗所需的专业技能;一些年轻干部则做群众工作的能力偏低，不愿意深入基层做艰苦细致的群众工作。
基层社会治理创新是一项长期工程，贵阳市自开展试点工作以来才不足两年时间，需要在实践中不断探索完善。要确保“贵阳市模式”的持续可行，应结合政府职能转变，加快推进镇级机构改革，更好地服务群眾，夯实基层基础，推动贵阳市基层社会治理创新取得更大成效。特提出如下对策建议：
（一）探索下放行政审批事项
直接下放给镇政府执行，通过市级职能部门与镇一级签订执法委托书的形式，委托行使行政执法权对于一些涉及行政执法或法律明文规定不能下放或委托乡镇行使的职权，强化镇一级促进经济社会发展、加强社会管理、提供公共服务的职能如公安、国土、司法方面的职权。同时，应积极发展农村社会中介组织，给市场和社会相对独立的自主发展权;政府应根据市场和社会的发育程度来下放权力，保证市场和社会对政府下放的权力能接得住、接得好。
（二）建立镇级政府统筹用人机制
加快推进镇级机构改革，建立和完善镇党委统一领导下条块结合、以块为主的管理体制，司法所、财政所等派出机构以镇管理为主，按照实际需要和服务型政府的要求，根据各镇的情况适当下放用人权，由镇统筹安排编制、人员、经费等，包括人才的招聘权、人才的支配权，建立独立的镇一级人才库，化解各镇在用人方面所面对的压力，市级职能部门只进行业务指导。
（三）完善基层工作考核制度
构建责任流程管理体系，建立分层分级的流程体系，将流程设计进一步细化到每个岗位职责，强从提升公共服务空间出发设置责任流程;明确流程之间的接洽;设计流程绩效指标。对包村驻点干部，其工作实绩的考，且获得服务对象的满意、认可上;评要重在围绕群众需求，对在便民服务中心工作的干部，其工作实绩的考评要重在围绕群众需求办实事做好接待、办证、咨询和其他服务工作上。
（四）积极培育发展村民理事会
贵阳市应在总结提升“一办一中心”改革工作的基础上，根据各村历史文化和民俗民风，在充分尊重村民意愿的基础上，指导建立村民理事会，不断完善村民理事会民主议事规则和激励保障等机制，充分发挥村民民理理事会在村务管理中的议事、咨询、协商作用，充分调动群众参与农村社区服务与管理的积极性，不断提高村民自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的握群众的能力和水平。通过利用“熟人社会”的优势，深入了解社情民意，把思想动态，不断会工作载体、优化工作方法，更好地解决广大群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
加强和创新社会治理，是党的十九大报告题中之意，然而农村则是社会治理的基础，正确认识和分析当前农村社会治理，积极采取多种有效举措对于确保农村社会和谐、群众安居乐业有着十分重要的现实意义。
（一）治理人才缺乏，素养不高。由于中高山地区经济发展相对落后，农村有文化、有远见、有学识的劳动力人口外出务工，在家群众文化素养普遍不高，再加上政府没有政策鼓励和支持，对基层党员干部的教育培训缺乏针对性，造成基层治理先进人才缺乏。
（二）农村基层社会治理缺乏资金保障。农村基层社会治理的经费主要来自政府财政投入，然而地方政府财政主要用于经济发展和完善基础设施建设，投入基层治理经费相对有限，这些资金对于范围广、种类复杂的农村基层社会治理工作如九牛一毛，只能勉强维持日常的开支，无法保障基层治理工作正常运转，加之，很多村民外出务工或创业，他们不愿意为本村的公共事务掏腰包、作贡献，导致基层社会治理资金投入不足。
（三）部分群众对基层治理参与的积极性不高。一是村民思想意识有待提高，受传统生活方式的影响，大部分群众卫生习惯较差，对农村环境的认识不足，缺乏基本的公共卫生意识，只顾个人方便，随意乱倒、乱丢垃圾，对于公共设施不予爱护;二是农村大部分年轻有文化的人都外出务工，在家的都是老人和孩子，对基层治理工作理解不深，表现出“事不关己，高高挂起”的消极思想，对农村基层治理参与的积极性不高。
（一）加强基层人才培养，把人才培养转化为治理主力军。开展村民素质提升培训行动，大力开展“传帮带”活动，加快基层后备人才培养，选优配强基层党组织带头人，持续开展村干部能力素质和学历水平提升，逐步提高村干部报酬，激发有知识、有文化青年参与村干部竞争，增加他们干事创业的积极性。
（二）加大资金投入，为基层治理提供财力保障。要想改善目前农村基层社会治理的状况，当务之急就是加强各级政府对农村基层治理资金支持力度，同时发动企业和社会的力量开展募捐活动，整合社会资源，给予基层社会治理全方位的财力物力支持。
（三）充分调动社会组织及群众的参与度。一是建立有效沟通机制，及时将群众诉求、惠农政策上传下达，充分调动群众的参与度。二是及时更新党务、村务公开栏，让百姓知晓村上大小事，保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权。三是引导企业、专业合作社等社会组织积极有序地参与到农村社会治理工作中来，对做出贡献的企业和单位给予一定帮助、支持和进行表彰，进一步提升群众和社会组织自我管理、自我服务的能力和水平。
农村基层社会治理是一项复杂的系统工程，现实中各地方的风土人情、产业结构、区域布局、经济、地域差异等情况有所不同，在具体的工作中不能千篇一律、一概而论，还需要进一步了解农村经济和社会发展状况，把工作做细做实，同时要善于学习借鉴其他地区农村基层社会治理成功的先进经验，为基层治理服务。
当前，我市基层社会治理总体情况较好，但是与面临日新月异的经济社会发展变化，群众更加个性化、更加差异化的需求相比，在思想认识、治理能力、治理方式及干部队伍等方面还存在一些突出问题。
（一）对基层社会治理的认识陈旧。虽然我们在化解矛盾、强化防控等方面做了大量工作，但基层治理仍然存在“社会治理就是社会管理，治理就是管控”的陈旧观念，法治思维和创新意识不强。基层工作的中心和重心在招商引资和经济建设上，对基层社会治理的长期性、艰巨性认识不够，没有准确把握经济建设和社会治理领域出现新情况、新问题的规律性，没有认真思考和分析研究对策建议。
（二）基层基础薄弱。县级职能部门习惯性的将工作任务直接安排和转嫁给基层组织，村（居）疲于应付上级安排的各项工作，自治功能难以发挥，联系服务群众“最后一公里”不到位。群众参与基层治理渠道、平台单一，参与社会治理的主体作用未能充分发挥，对基层治理满意度、认可度不高。平安建设满意度长期不高与日常政策宣传不及时不到位、群众参与度不高密切相关。
（三）基层社会治理制度设计不够系统化。随着此次机构改革完成，县级综治部门被撤销，综治的联动机制没有有效衔接，社会治理仍侧重政府主导，社会治理系统化不够，制度设计整体性、全局性联动不足。例如严重精神障碍患者管理服务工作涉及公安、卫生、民政等多个部门，各相关部门对患者评定标准、统计口径不统一，部门之间信息共享不及时，影响工作实效。在精准区分不同群体尤其是弱势群体，提供精准管理与服务方面还较为欠缺，网格化管理的精准度不高，精细化水平较低，信息分析研判、大数据应用不够深入。在流动人口、吸毒人员、刑释解教人员等特殊群体，我们虽然对此类特殊人群建立了信息系统，并及时采集录入人员信息，但在信息分析研判、运用信息数据指导服务管理实战方面没有形成良好机制，各类信息化系统还停留在信息收集的低端层面，深度开发应用不够。基层治理长期处于一种“头疼医头，脚痛医脚”的被动模式，事后处置多、事前预防化解少，对一些基层矛盾、信访问题，不少干部信奉“摆平就是水平”，甚至采取“花钱买平安”方式解决，从源头破解社会矛盾难题做得不够好。
（四）干部队伍素质参差不齐。基层从事政法综治等社会治理的专职人员较少，甚至基层派出所人员都严重不足，接处警大部分由警辅人员完成，接处警质量不高，群众满意度较低。基层网格员队伍不稳定，专职网格员较少，专职人员待遇不明确，兼职人员往往一人任多职，年龄普遍偏大、知识结构明显较低，仅能应付部分工作，对于创造性、精准性、差异化的服务难以提供。
结合我市工作实际，我们认真总结治理实践经验，以构建“共建共治共享的社会治理格局”为目标，在基层社会治理理念、体系、模式、保障等方面下功夫，不断提高基层社会治理能力。
（一）提高政治站位。一是突出以人为本理念，推进基层治理平台转型升级。要把人民群众的需求作为基层治理工作的出发点，全面提档升级乡镇网格化服务管理中心（综治中心）、“幸福驿站”、村（社区）警务室等基层服务阵地，将政法、信访、行政执法等社会治理力量相对整合，打造“政法小院”，打造基层社会治理的坚强堡垒。二加快提升“四位一体”建设的协同化水平。以“党建引领、三治融合”的“四位一体”社会治理体系建设为牵引，研究制定推进我市县域社会治理现代化的实施举措，建立联席会议制度，着力构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。三是坚持因地制宜、因情施策，鼓励各镇（区、街道）探索形成各具特色、贴合实际的基层治理模式，打响基层善治的邳州经验、邳州品牌。
（二）不断夯实基层基础。一是不断完善全民参与社会治理的体制机制。在党建引领的总原则下，聚焦重点解决发展瓶颈问题，构建党委统领、政府负责、部门参与的协同治理格局，推动社会治理向村、社区等基层“细胞”延伸。二是积极引导社会组织参与到社会治理。通过政府购买服务、划拨专项资金、筹集社会公益资金等方式，引导社会组织承接政府事务性工作和服务职能，积极参与和服务社会基层治理，优化治安政务服务。三是完善立体化治安防控体系。依托“雪亮”工程，逐步将城管、交通、住建等重点行业、重点部位公共视频监控接入110指挥和网格化服务管理中心，深度融合网格化服务管理、矛盾纠纷多元化解、阳光信访三大信息平台，深化平安视联网建设，建立起“互联网+社会治理”的“一网通管”格局，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用，全面提升驾驭全局治安能力。
（三）积极探索社会治理新模式。一是拓展“党建+”模式，以基层党建引领基层治理。社区党建要融合“网格化”管理，逐步形成“小网格、大党建”基层党建工作格局，探索“党建+群团”“党建+社工”“党建+网格员”等工作模式，采取“群众点单、社会组织接单、政府买单、第三方验单”的公共服务模式，最大限度将党的组织和工作覆盖至基层社会治理的神经末梢。二是创新精准化服务模式，打通基层治理“最后一米”。深化“放管服”改革，加快实现政务服务事项“最多跑一次”目标。加强特殊人群服务管理，对一般人群、特殊人群、重点人群，精准分区分类服务管理。在扶贫、交通、医疗、教育、养老等群众关心关注的民生领域，创新方式方法，提供精准化社会服务，打通服务群众“最后一米”。三是实现技术智能化，以科技主导基层治理。科技从来都是基层社会治理最重要的手段之一，要准确把握新时代基层社会治理的特点和规律，用智能化推动社会治理理念变革、质量变革、效率变革、动力变革，不断提升网格化服务管理的科技含量，做大做强网格化联动指挥平台，不断提升基层社会治理科学化、精细化、智能化水平。
（四）强化投入保障。一是明确专项资金。要明确设立基层治理专项资金，采取项目资助、以奖代补等方式，激励基层社会治理创新，发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资金投入，建立健全社会治理专项资金申报审批、监督检查机制，明确资金适用范围、扶持方式、使用原则、法律责任等，通过政策导向和资金倾斜，激励各方积极参与，提升社会治理质量和公共服务效益。二是壮大队伍力量，凝聚人才支撑和智力支持。制定人才发展规划，健全完善政法综治队伍教育培训、职业技能进修、岗位交流等培养机制，在纠纷调处、法律援助、特殊人群矫正帮扶等社会治理重点领域建立专门性从业入门培训课程。三是筑牢基层基础，推动基层治理重心下移。统筹推进网格化服务、心理疏导、纠纷调处、法律服务等基层服务治理阵地建设，打造规范化、标准化、数字化的共建共享基层治理平台，把资源、服务、管理放到最基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供服务和管理。
习近平总书记指出，“治国安邦重在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之策”。社会治理的重点在基层，难点也在基层，然而基层社会治理恰恰是我们社会治理的薄弱环节。
（一）“三缺”。即：缺人、缺钱、缺手段
1．缺人。主要表现在：一是乡镇编制控制严。比如房县根据乡镇规模大小，乡镇编制一般控制在25—45人，其中有10%左右的人员因身体、年龄或其他原因不能正常上班，由此导致乡镇在职在岗的人员不足。为解决乡镇人员不足问题，县里采取招录公务员的办法来解决，但事实上即使招录了公务员，因工资待遇低也难以稳定下来，加之部分乡镇因地处偏远、条件恶劣，部分考上的乡镇公务员要么又考走了，要么辞职不干，流失严重。二是村支部书记选人难。现在我们县的大部分村是小村合大村，相当于原来的管理区，但村干部职数少，每村3至5人。选人难，换届时对村干部人选必须进行严格审查，公检法、组织部、纪监委等多个单位都要逐一审查把关，制定了“四不用”的条件，即60岁以上的不用、受过刑事处罚的不用、受过党纪政纪处罚的不用、涉嫌黑恶势力的不用。这样就杠下去了不少实际工作能力比较强，在一个地方有威信、群众也认可的村支部书记人选。一些地方虽然有符合村书记条件、有能力的人选又不愿意当村干部，为什么他们不想当村书记呢？有的是怕操心，有的是嫌工资待遇低，有的是对当干部不感兴趣，也还有的是无信心。全县部分村因无合适人员担任村干部，乡镇党委只好从在职脱产干部中选派村支书，全县共有52个村是选派脱产干部担任村书记的。
2．缺钱。乡镇政府没有自己的财源，所有经费都依靠县级财政预算拨付，经费来源具有唯一性。并且部分基础设施项目建设还需要乡镇配套资金，部分乡镇保机关运转经费都不能保证存在问题。据不完全统计，一般乡镇因此负债在一百万元以上。村一级经费就更困难了，也因此导致了村级运转难、村干部待遇低。比如房县村干部工资每年为2.5万至3.5万元之间，退休待遇就更低了，每人每年只有1000元生活补贴。许多村干部反映退休后还不如低保户，为此多年人代会上都有反映村干部待遇过低的人大建议。村级组织因为缺钱对老百姓反映的诸如修路、修渠、环境治理的一些诉求根本无法得到落实。
3．缺手段。职责不对等是突出的问题。涉及农村千头万绪的事务都压到村这一级去落实。但事实上，很多事情村这一级是无法落实的。比如对缠访、闹访、越级上访，就显得束手无策。依赖村规民约的手段缺乏落实的硬措施。乡村缺执法机构和手段，存在“看得见管不了”。如房屋的乱搭乱建问题，乡村只能口头制止，因无执法权限，很难落实到位。很多棘手的问题还得依赖县直相关职能部门的支持。
（二）“三重”即债重、责重、负担重
1．债重。乡村两级在确保运转和投入基本建设上欠债较多。比如房县305个村负债1.7亿元，平均每个村50—60万元，最高的达100多万元，可谓债台高垒，负债运行。
2．责重。现在乡村工作，一方面标准高难度大。就拿精准脱贫验收标准“三率一度”来说，“三率”即贫困户漏评率、错退率、综合贫困发生率，“一度”即群众满意度，这些标准国家验收时都必须达到98%以上，标准要求是非常高的，稍有不慎就出问题，就会被责任追究。另一方面要求高责任大。如信访维稳，既使不是乡村基层的问题，一旦出现越级上访，不论客观原因一律追究乡村责任，轻者面谈提醒挂牌督办，重者调岗免职。如我县近期一个百人大会上，5个信访工作倒数的乡镇书记检讨发言，一个乡镇书记离岗专抓信访维稳。我市还有一个县的乡镇书记因信访维稳不力而被免职。
3．负担重。上面千条线，下面一根针。千头万绪的工作都需要乡村干部去完成去落实，如精准脱贫、信访维稳、乡村治理、基层党建、项目建设与经济发展，再之很多工作强调处处留痕，开展一个简单的工作都要有定位、有照片、有记录、有方案、有报表、有图册、有展板等等。一些职能部门强调传递压力提高工作节奏，上午发传真，下午要报告，基层疲于应付。同时各级督办检查工作频率高。任何一个检查组到村上来都要村组织干部陪同，牵扯了很多时间精力。有些工作过于细化繁琐，需要填写有关表册竟有几十种之多。
（三）三难”即难管、难治、难长效
1．难管。主要表现在：村上年轻力壮有头脑的精明一些人大都外出打工或创业去了，留下大多的都是“386199”（妇女儿童老人）部队和精神病患者等特殊人群，管理和服务好这部分人是比较困难的事。
2．难治。主要表现在：矛盾多样多发。随着城镇化建设的深入推进，因征地拆迁、村镇建设、劳资纠纷、医患纠纷、“涉老”群体等问题引发的矛盾纠纷也将随之增多，有的矛盾化解难度大，给维护稳定工作带来严重挑战。加之基层基础工作不够扎实，以流动人口、刑释解教人员、社会闲杂人员等为重点的人口管理存在薄弱环节。部分村（居）矛盾排查机制，联动联防机制没有真正形成。还有因为一些部门对矛盾纠纷化解不及时，使一些矛盾纠纷久拖不决，引发重信重访和越级上访，甚至可能引发群体性事件。
3．难长效。村民自治民众参与度不高，自治力仅靠村民自觉和村规民约的自我约束，很难达到治理的效果。很多该由村（居）自治的事项都靠乡镇党委政府解决，这样既加大了行政成本，又增加了政府管理的难度。形成了政府在社会治理中包打天下，一遇到问题就靠无限增加人财物的办法去解决，事实上这种局面是不可持续的。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对我国社会治理应坚持的治理理念从4个方面进行了全面系统的阐述：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。
（一）加大政策项目支持力度
习近平2024年全国农村改革座谈会上曾指出：新增教育医疗卫生等社会事业经费要向农村倾斜社会建设公共资源要向农村投放，基本公共服务要向农村延伸，形成农村社会事业发展合力，努力让广大农民学有所教，病有所医、老有所养、住有所居。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之中。农业是个弱势产业，农村是弱势区域，农民是弱势群体，因此要加大对三农的政策倾斜，在政策、项目、资金等方面予以更多更大的支持，解决基层缺钱办事的问题。真正实现农业强、农村美、农民富的目标。
（二）加大依法治理力度
运用法治思维和法治方式解决乡村基层治理遇到的难题。一是要强化依法行政。对于非法信访户、无理信访户、不符合程序的上访户，建议在符合依法行政的程序前提下进行严格规范的处置。二是要强化公正司法。着重强化司法机关服务群众能力，建立覆盖城乡的基本公共法律服务体系，为群众提供优质高效的法律服务。三是要强化全民守法教育。要加大普法宣传力度，创新宣传模式，把普法宣传与文艺汇演、知识竞赛等活动相结合，融入群众的日常生活。从而实现法治文化与地方特色文化、行业文化、群众文化的有机融合。
（三）加强自治德治建设
通过引导基层组织、社会组织和公民个人有序参与社会事务，进一步提升群众自我管理、自我服务的水平。一是要进一步明晰基层组织职责，合理划分事权。要坚持基层党组织为核心，以村（居）民自治为基础，引领群众开展自治，使村居把更多的精力用在服务群众上。二是要积极培育扶持社会组织。每个村（居）根据不同社情培育不同的义工团队或志愿者团队，如治安巡逻队，开展日常巡逻。三是加大对公益类社会组织的培育力度，对符合条件的公益类社会组织给予政策、资金等方面的支持，如：幼儿园、卫生室、电子商务、村民活动中心等方面的建设。四是要多方面搭建民主参与平台。把搭建平台作为推进社会治理的重要环节，在党委政府领导的前提下，搭建基层群众参与重大决策、公共事务的平台。让老百姓了解政府的工作目标，并将自己的意见及时反映给乡镇党委政府，促进党委政府决策更为科学、合理、操作性更强。五是切实发挥好德治在社会治理中的基础作用，进而预防和减少社会矛盾。注重以规促德，系统梳理和修改完善“村规民约”，让“村规民约”真正成为老百姓的自觉行为，成为村民自治的有效措施和保障。
摘要：“人民主体思想”是党中央治国理政思想的核心，能够统领党中央治国理政的其他重要思想。其中“共治”思想是以习近平总书记系列重要讲话为依据，具有科学性，这一思想在当代具有重大的影响，本文主要从理论与实践结合的方面来理解该思想，在认识“共治”思想之后，分析其在基層社会的成就和仍然存在的问题，并且通过分析问题产生的原因来提出相应的对策，旨在促进“共治”思想更好地与各基层地区的发展相结合。
关键词：“共治”思想;问题;对策
党的十九大报告习近平总书记再次将“共建共享”深入阐发为“共建共治共享”[1]，并提出打造这一社会治理格局的总体规划。这也是正式将“共治”思想作为指导思想，深刻体现了“人民主体思想”，坚持以人民为中心的价值导向。“共治”，即社会治理主体共同治理社会活动。“共治”的主体是国家、人民以及社会组织。中国特色社会主义社会治理中共治的主体不仅包括各级党委和政府，而且还包括其他社会主体和最广泛的人民群众。习近平总书记高度重视人民的历史决定作用，人民是社会治理的主体，以人民为中心的思想是习近平社会治理理念的出发点，贯穿着我国新型社会治理制度的整体布局。
本文主要以罗江镇的调查结果为样本进行分析，总结出如下问题：
第一，共治主体问题。首先，主体权力出现问题。许多干部常常身兼数职，当权力过度集中必然会导致用权的随意化，出现基层政府人员专权、擅用职权、玩弄权力等腐败现象。其次，委员会的功能设置不够清晰。在乡镇人民共治的实践中，村委会、居委会的角色是一个同时兼顾决策和执行的双重身份，他们作为群众性自治组织往往只强调自治性，希望摆脱乡镇政府的管理和约束，而忽略本身强调的村民自治应有的权力。最后，社会组织主体弱小使治理结构失衡。在社会的协调发展过程中，基层组织在基层政府的指导下进行自身管理和发展，促进整个基层社会的协调发展。社会组织作为多元主体中不可或缺的一部分，由群众自发组织，是处于政府和企业之间不以盈利为目的的一种组织，在很多情况下社会组织是居民和政府间沟通的桥梁。
第二，公众共同参与力度不够大，公众参与的多元治理动力不足。多数空巢老人和留守儿童居多的地区，因为没有参与的意识而放弃公众参与的权力;然而在部分公众参与率高的社区中，往往会由于所组织的活动枯燥反而降低了参与率;在调查的众多村和街道中仅有不到10%的人能真正参与公共事务的决策等核心问题，如图1所示。因此从本质上看没有公众积极参与的社区居委会和村委会很难发挥服务共同治理的巨大作用。造成罗江镇这一问题的主要的原因包括：参与人群有限，除了两大社区以外，其他各村大多以空巢老人和留守儿童为主要居住者，因此，绝大多数人因为没有相应的权利意识而不去参与社会事务和活动，总体参与率不高。同时，他们参与的动机大多数来说都是被动的，在政府的补贴吸引下，很多人才愿意来参与一些政治事务，而不是自己积极主动想要来共同治理自己所处的社会。
首先，理顺权力关系，完善组织体系。一是健全区域政府参与共治工作和党建领导体制。政府是基层社会治理不可或缺的主体，在众多主体中起示范、带头作用，在制度改变和机制创新的过程中，需要政府作为主导力量开展工作。同时，要抓好基层党组织建设，实现社区党组织全覆盖，镇街的党委是基层的领导机关，要坚持基层党组织在社区事务管理中的核心地位，协调好党组织和居委会、村委会的关系;二是注重村委会、居委会建设。村委会、居委会注重整合社会资源搭建各种服务平台，为居民共同参与基层治理提供便利。同时，要建立高效及时的舆情响应机制，倾听居民心声，回应居民诉求。遇到涉及全体村民重大利益的事情或者涉及到全体村民的重大决策时，可以通过召开两委联席会议进行协商形成初步方案，然后交由村民代表大会或者村民会议决定;三是理顺其他社会组织与政府和人民的相互促进关系。实现政府—村社—社会组织—居民多元主体协作的全新共治模式，组建成一个高效率、有组织和协调平衡发展的多元治理的主体关系，从而驱动基层治理的良性发展，实现社会资源的优化配置。
其次，公民提高参与的积极性，创新公众广泛参与共同治理的机制随着村民自治尤其是村委会差额选举的实行，村委会授权主体由“乡政”转向村民，普通村民政治参与和内容发生了很大改变。他们参与与否与参与程度如何直接影响着乡村治理的效果。普通居民主要通过参与、互助、合作进行共同治理。首先，居民必须对集体有认同感和责任感，认识到自己是共同自我治理的一员，能够感受到集体的发展与自身利益息息相关。其次，居民还要具备参与村务的能力，要懂得通过合法途径监督干部行为，维护自身利益，要有把握自己命运的能力，对于精英提出的决策建议不是盲目顺从，而是深思熟虑后的理性支持和拥护。基层治理本质上就是要基层社区的居民和各种社会组织共同参与基层事务管理，共同推动社区建设，共享治理成果。
今天，我就基层社会治理谈些个人粗浅的认识和体会。不全面、不正确的地方敬请大家批评指正。
我们党对社会治理规律性的认识是随着实践的发展逐步深化的，也经历了一个由浅入深、由表及里、由现象到本质的过程。社会治理是一项复杂的社会工程，需要全党、全社会付出极其艰苦的努力，不可能一蹴而就。社会治理有自身运行的规律，是不以人的主观意志为转移的。我们对社会治理规律性的探索经历了三个阶段：
第一阶段：单一模式管理阶段。从建国初期到上世纪七十年代末。我国实行的是政府主导的单一管理模式，那个时期由于城乡二元结构，人财物流动性少，基层政权比较得力，社会道德风尚良好，案件少，社会治安秩序好。社会虽然管理有力，但活力不够。
第二阶段：综合治理探索阶段。从上世纪八十年代到党的十八大前。在这一时期，我国实行改革开放，在经济快速发展的同时，也给社会治理带来了一系列问题。卖淫、嫖娼、赌博、吸毒、黑社会组织等各种社会痼疾沉渣泛起，社会治理面临前所未有的挑战，治安形势非常严峻。中央提出社会综合治理，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的等多种手段进行治理，并在实践中不断丰富发展其内容形式，收到了一定成效。
第三阶段：共建共治共享阶段。党的十八大至今，是对社会治理规律性认识的理性深化阶段。习近平总书记提出，“要加快推进社会治理现代化，努力建设更高水平的平安中国。”“深入推进社区治理创新，构建富有活力和效率的新型基层治理体系。”
从“社会管理”到“社会治理”，再到“社会治理现代化”，标志着我们党对社会治理规律性认识的不断深化，也是以习近平同志为核心的党中央在社会治理方面取得的重大理论和实践成果。毫无疑问，它是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。
习近平总书记指出，“治国安邦重在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之策”。古人讲，“县集而郡，郡集而天下，郡县治天下无不治”（司马迁《史记》）。社会治理的重点在基层，难点也在基层。基层社会治理恰恰是我们社会治理的薄弱环节。我在新乡县调研时，一位社区党支部书记谈到目前社会治理突出问题时说：“现在是上面会多、下面会少；上面满堂灌、下面不好办”。话虽然尖刻，但不无道理。我个人认为，基层社会治理存在以下问题：
（一）法律规定方面存在问题
一是法律条文存在“打架”现象。这与我国法律制定的轨迹模式有关。一部法律的出台，通常由相关部门提出，人大列入立法计划后，相关部门起草法律草案，最后提请人大审议通过。起草过程中，虽然征求了不少部门意见，也做了大量调查研究工作，但都把管理、收费和审批等有利于部门集权的规定摆在重要位置，而关于法律责任、法定义务和责任查究则规定不够、规定不严。
二是法律规定存在诸多空白点。随着改革开放的深入，新情况、新问题、新阶层层出不穷，而法律的出台相对滞后，存在许多空白点。比如，在互联网、生态环境、民生保障、司法鉴定、投票选举等方面，法律不能完全适应新的发展变化。
三是“强势部门”提出制定法律规章的多，“弱势部门”提出制定的相对较少。这一点，在省市一级表现尤为明显。
（二）法律执行面临诸多挑战
一是地方保护主义、部门保护主义和利益驱动问题。在执法过程中，地方和部门存在“争利”现象，对跨区域、跨部门涉案金额较大的经济类案件，各相关地方和部门相互博弈，争着办理。其他棘手复杂案件，相互推诿扯皮。
二是个别执法人员选择性执法、钓鱼执法问题。办理经济类案件积极性高，办理一般刑事案件积极性低。
三是法律监督难问题。监督制度不少，但有些文件落实困难。
四是检法队伍的行政化倾向影响了基层业务骨干积极性的发挥。检察官、法官实行员额制，情况有所好转，但深层次的矛盾还没有解决。
五是政法经费保障机制不健全。中央有规定，政法部门办案应该完全“吃皇粮”，但有的地方没有完全“吃皇粮”，还存在变相“吃杂粮”的现象。
（三）一些基层党组织形不成战斗力。十八大以来，中央把基层党组织建设摆在更加突出的位置，基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力明显增强。但一些地方也存在基层党组织弱化、虚化、边缘化问题。有的基层政权被家族势力、黑恶势力长期把持。中央决定开展为期三年的扫黑除恶专项斗争，正是针对这一问题采取的战略举措。
（四）社会治理社会化程度低。行业自治组织、群众性组织（公益性）发展不充分，很多该由行业自治的事项都靠政府增加人财物投入来管理，这是不可持续的，既加大了行政成本，政府也无力管好。政府在社会治理中不能包打天下，不能一遇到问题就靠无限增加人财物的办法去解决，形成恶性循环。社会治理应该千方百计提高社会化水平，减少行政成本，实现治理效果最大化、治理成本最小化。
（五）社会矛盾化解机制、诉调机制不够有力。化解社会矛盾是基层社会治理体系不可或缺的重要组成部分。有矛盾并不可怕，一个社会必须建立矛盾排查和化解机制。我国的人民调解制度被西方誉为“东方一枝花”，但近年来，作用没有完全发挥。大量的矛盾纠纷没有被消除在基层、消除在萌芽状态，造成整个社会集访、群访、闹访的大量增加，给社会稳定造成了很大压力。
（六）社会道德滑坡也带来了很多治理难题。“士有百行，以德为首”（《三国志》）。“道德是内心的法律”。道德具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。人无德不立，官无德不为，业无德不兴，国无德不威。党的十八大以来，随着精神文明建设的不断深入，我们国家以践行社会主义核心价值观为主体的公民道德建设呈现出健康向上的良好态势。但在不少人身上还存在是非、善恶、美丑不分，不讲信用、欺骗欺诈危害他人等道德滑坡现象，带来很多社会治理问题。
习近平总书记指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，为我们指明了方向，提供了遵循。
（一）必须坚持“四化”（即社会化、法治化、智能化、专业化）并重；
（二）必须坚持自治、法治、德治“三治融合”；
（三）必须加强基层组织建设；
（四）必须走群众路线；
（五）必须加强社会诚信体系建设；
（六）必须坚定不移推进司法改革；
（七）必须加强政法队伍建设。
基层作为国家的根本，是社会治理的重中之重。新时代随着我国社会主要矛盾的变化，人民日益增长的美好生活需要为基层社会治理提出了新要求和新挑战，尤其一场突如其来的新冠肺炎疫情也成为基层社会治理的一场大考。要从中看到我国基层社会治理的独特优势，分析新时代基层社会治理中存在的普遍问题，为进一步推进基层社会治理提出对策建议。
基层社会治理作为国家治理的重要组成部分，是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的基础，党的十九届四中全会《决定》提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，强调完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。然而，我国新时代基层社会治理还存在着基础组织力量薄弱、治理体制机制不完善、治理手段单一、多元主体协同治理困难等问题，仍需要积极探索基层社会治理的现代化路径，才能不断健全社会治理相关制度，最终构建基层社会治理的新格局。
（一）维护国家长治久安
一直以来，能否得到人民群众的支持和拥护关乎到党能否长期执政、国家能否长治久安。我国党和政府始终致力于维护最广大人民群众的根本利益，这有助于拉近党群干群关系，把人民群众和党、国家团结在一起。基层是国家和群众之间的桥梁，党的执政基础是基层，基层社会治理的质量和效率越高，人们对于党和政府各方面的工作满意度就越高，国家秩序就越稳定。所以，这就要求扎根基层，抓基层、打基础，推动国家治理和服务重心向基层转移，不断提升基层社会治理水平，推动基层治理创新。
（二）适应社会主要矛盾的转化
加强新时代基层社会治理是适应社会主要矛盾转化的必然要求。我国社会主要矛盾的转化就意味着人们的需求不仅停留在对物质层面上的满足，人们对自己的精神文化生活有更高水平的追求。人们更加注重自己的民主权利、健康安全、生活坏境，并且通过参与社会治理来表达自己的诉求。基层作为最接近群众的地方，只有不断加强基层社会治理，才能维护好人民群众的根本利益，满足人民群众多样化的需求，增强人们的获得感和幸福感。
（三）推进国家治理能力和治理体系的现代化
基层是人民共同生活的家园，基层人民群众是使得党和国家政策能够得到充分落实的主体，是推进国家发展进步的主体。基层社会治理是国家治理的重要组成部分，也是基石。因此，只有打造基层社会治理的共同体，才能构建基层社会治理的新格局。只有实现基层社会治理的现代化才能更好地推进国家治理能力和治理体系的现代化。
（四）应对公共突发事件的重要支撑
以这次全国抗击新冠肺炎疫情的斗争来说，全国各地的基层组织尤其是社区在防控疫情中起到了重要作用。疫情爆发不久，基层党组织发挥了战斗堡垒的作用，民众生活的各个城乡社区组织在其领导下迅速采取行动，积极做好疫情的排查工作，宣传疫情相关知识。在封城、封路等措施实施后，为人民群众提供了巨大帮助。居民也以各种形式参与到群防群控中，巩固了抗击疫情的社会基础。基层治理新时代基层社会治理也成为应对公共突发事件的重要支撑。
（一）基层组织力量薄弱
一是基层社会治理的负担过重，由于承担了上级下达的各种任务，但同时办公经费不足、物资缺乏、责任重大、事情繁杂、力量薄弱而且权力受限，造成基层组织严重超标的劳动，基层工作人员往往疲于应付，上级哪个部门要求严格就赶紧完成哪个任务，真正遇到事情又相互推诿。二是基层治理层级过多导致了机构臃肿、人员冗杂，而且降低了信息传递的速度和信息的准确性，运转不灵活，从而增加了基层治理的成本，降低了工作的效率。三是基层干部队伍的文化程度普遍偏低，并且理论水平不够，思维方式陈旧，治理方式单一。而且对相关的政策理解不够到位，无法及时对人民群众进行组织和宣传。一些基层干部也常常在工作中存在惰性，在思想上缺乏主动性、积极性，进而造成了严重的人才流失情况，基层留不住人才的问题日益严重。
（二）治理体制机制不完善
一是应急机制不完善。首先，缺乏科学的应急预案，虽然各个地方县区都建立了突发公共事件应急的预案，但整体上缺乏结合本地实际情况的具体方案，不能灵活地运用。其次，在日常生活中，基层组织的应急物资保障不充足、对应急操作的宣传以及培训演练不到位。最重要的是舆情应对机制不完善，有些基层政府在处理突发事件时一问三不知，或者怕承担责任不敢发声。二是参与和监督机制不完善。基层政府部门在职责权限划分上存在着交叉或不清的问题，但群众和社会组织参与、监督基层社会治理的渠道有限，导致社会主体无法表达自己的诉求，给基层社会治理带来了新的问题。
（三）治理手段单一
目前基层还没有充分运用现代科技进行社会治理，网格化管理和服务不够精准，基层治理信息平台建设不完善，没有发挥出大数据的優势。不少地方的基层社会治理中仍然习惯开会、笔录的形式，存在着“基层智慧治理及利用新技术的意识不强、能力不足”的问题。
（四）多元主体协同治理困难
一是群众参与度不高的问题。基层社会治理的最终目的是实现人民群众自治，人民群众应当成为社会治理的主体。我国当前的现状是群众对于政府部门或者社会组织机构依赖性太强，认为基层社会治理工作是基层政府和其他组织的事，自主意识有待加强，缺乏主体参与意识，也缺乏对社会治理的认可。二是基层党组织无法放手发动群众的问题。基层组织力量薄弱，缺乏强大动员能力和组织能力，无法充分调动群众的积极性。三是无法凝聚起社会合力的问题。基层政府部门之间存在着职能交叉、权责不清的问题，社会组织之间存在着利益分歧的问题，多元主体之间缺乏交流沟通的问题，都导致了遇事互相推诿、缺乏责任感，主体之间力量无法凝聚。
（一）创新基层社会治理理念
近日，“地摊经济”成为社会一大热点，要实现民生发展与城市治理之间的平衡就要求创新基层社会治理的理念。一是要坚持以人为本的理念。要高度重视人民群众的利益诉求，决不能将部门利益和个人利益凌驾于人民群众的利益之上，坚决杜绝官本位思想，切实转变政府职能和思想观念，改变政府过去生搬硬套，“一管就死、一放就亂”的现象，实现基层从“社会管理”到“社会治理”再到“社会治理现代化”的转变。二是在强化党建引领的前提下，以自治组织为重点。村民委员会和社区等基层自治组织要积极引领人民群众主动参与到治理的过程中来，不断提高基层社会治理的自主化。三是坚持精细服务的理念。要创新服务方式，主动引导市场的力量，努力发展社会化的服务组织和力量，努力培育多种社会服务平台，不断提升基层社会治理的服务能力和服务水平。
（二）加强对基层社会治理的投入和帮助
基层社会治理工作的开展有时无法顺利进行，主要是存在社区人员，办公经费、基础设施的匮乏问题。经费等相关问题不解决，基层社会治理就无法保持自身的相对独立性。因此，一是应该主张构建多元资金保障机制，在以政府拨款为主的前提下，全社会共同参与，从各个渠道筹集经费;在充分利用财政资金的情况下，社会中的资本有序参与到基层社会治理。二是基层社会治理要做到财政公开化和透明化，必须受到居民的监督，提高资金的利用率。三是对基层人才及时进行奖励，改善基层工作人员的待遇，重视改善工作人员的工作环境以及办公运用的设备，只有这样才能留住人才并从外界吸引人才。
（三）积极运用现代科技手段
基层社会治理应积极运用现代科技方式，加快推进基层社会治理中智慧城市、智慧社区的建设，运用大数据、人工智能等技术提升基层社会治理的效能。加强信息化建设，运用微信公众号等新媒体，拉近与人民群众的联系，拓展群众参与和监督基层社会治理的渠道。加快搭建基层社会治理的信息处理平台，实现信息资源的有效共享，为基层社会治理提供强有力的数据支撑。
（四）完善基层社会治理体制机制
完善机制体制是加强基层社会治理的根本保证，基层社会治理要建立完善的应急机制、考核机制、奖惩机制和监督机制，不断健全自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。一是应在基层社会治理实践的发展过程中总结经验，尽快完善法律和相关的法律法规。不同地区的基层制定具体的、专门的法律，进一步明确治理过程中各个主体的权限，明确基层社会治理的程序、目标等，确保各项工作依法顺利开展。二是建立有效的制约和监督机制。有效的监督机制可以使基层社会治理公开化，维护群众的利益不受侵犯，同时加强基层社会治理的内部的监督，以此纠正过程中的错误现象。三是加强基层社会治理的应急体系建设。在平常时期做好物资和资源的储备，增加基层社会组织的应急保障措施等，根据本地的实际情况制定突发公共事件应急预案并进行培训演练。
（五）加强多元主体协同治理能力
一是构建多元主体的治理体系。健全基层社会协同治理体系要以基层党组织领导为主，强化党建引领，形成社会组织、群众、企业等在内的多元化的协同治理主体。政府要当好组织者、执法者、引领者、政策制定者;村委会、社区等组织是党和政府联系、服务群众的“最后一公里”，要组织引导社会力量参与社区治理，开展协商讨论，进行民主决策，要激发群众参与社会治理的主动性，创新自治内容和手段;企业要强化社会责任，通过政府购买服务等形式，为社区居民提供多样化个性化服务;广大群众要自觉参与社会治理，积极响应社会号召，树立起主人翁意识，不要做冷眼旁观者。二是不断推进基层民主协商的开展。协商民主可以满足基层主体需求多元性，可以维护主体间的共同利益，环境保护、基础设施建设等都离不开基层各类主体的参与和集体讨论。通过协商民主的模式也可以充分调动社区各类行为主体积极性，以对话和协商的方式可以及时化解传统城市基层社会治理的内在矛盾，凝聚各方共识，提高多元主体协同治理的能力。
基层社会治理的现代化并非一朝一夕就能完成，也并非靠个人的努力就能成功，它需要的是各个主体之间相互支持、相互配合，需要的是一套完善的管理体制和制度。要结合不同基层的实际情况，找到解决基层社会治理问题的相关对策，推进基层社会治理的理论和实践发展，不断提升基层社会治理水平。
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