为信访举报正名

——关于健全信访举报机制的几点建议

州纪委派出第二纪工委

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举报权是宪法赋予公民的基本权利，是公民履行民主监督权，参与国家事务管理的重要体现。举报既是完善信息披露机制的有益补充，也是构建罪恶惩防体系的必要环节。在党爱党、在党为党、在党兴党、在党忧党、在党言党是广大党员行使权利履行义务的重要方式，也是纪检监察工作群众路线方法论的的具体表现。

一、信访举报正名的紧迫性

无论出于什么动机，只要通过正规渠道，建立在事实基础上，信访举报就会彰显其应有的价值。在一些不为外人知晓的专属领域，一些暗箱操作的隐蔽环节，圈内人、知情者的信访举报，更是能够起到常规监管和调查渠道难以企及的作用，成为揭开黑幕、还原真相、暴露丑恶、伸张正义的有力推手，客观上有力推动了廉洁政治建设，有效维护了社会公平正义。

（一）为信访举报正名，是反对异化举报的需要。出于个人目的动机不纯的信访举报，是一种对单位和他人极端不负责任的行为，对单位和他人影响和危害极大。一是干扰了正常工作。信访举报对于预防和惩治腐败、维护法律尊严具有积极意义，用得好可以为反腐败提供有力线索，用得不当，则会造成工作中的被动。比如不负责任地反映问题，有些虽然主观上没有恶意，但客观上给组织调查澄清事实增加了难度，牵扯了领导精力，干扰了机关正常工作秩序，而且造成了人力物力财力的巨大浪费。二是败坏了风气。有的信访举报当面不说、背后乱说，有的甚至小题大作、“添油加醋”，容易挫伤干部职工的工作热情和积极性，给作风建设带来负面影响。三是影响了他人正常生活。少数人将信访举报当儿戏，向组织反映问题不弄清基本事实，不提供具体情节和调查线索，捕风捉影，道听途说，甚至凭空想象主观臆造。这种行为虽然没有主观上诬陷他人的动机，却在客观上侵犯了他人的权利，也给他人名誉和家庭正常生活造成了影响。

（二）为信访举报正名，是保护反腐锐气的需要。信访举报是纪检监察机关获取案件线索的重要途径。因为信访举报在拓宽信息来源的同时，也是震慑违纪分子的重要手段。违纪分子的行为最容易为其身边的人民群众所察觉，如果广大人民群众能够积极举报，必然会起到震慑违纪分子的目的。从中央纪委到地方各级纪检监察机关，都鼓励实名举报。实名举报有利于提高举报内容准确度，也方便纪检人员进一步追查核实案件。但是，如果实名举报人和被举报对象在同一个单位，举报风险就大大提升了。而且举报自己的单位比举报个人更“危险”。尽管中央纪委三令五申对打击报复举报人的事件，要依纪依法严肃处理。但是怎么发现和查处打击报复，怎么定义打击报复，既难以制定可供衡量的细则，也缺乏具体可供操作的方案。以至于信访举报人遭受到打击报复时不能及时得到救助。保护被当成“叛徒”的举报者，就是保护反腐的锐气，这既能打掉恶人的嚣张气焰，又有助于营造风清气正的“反腐生态”。让好人不吃亏，让善事有好报，才能扭转“潜规则”病入膏肓的坏风气，“叛徒”也才能赢得尊重和钦佩。

（三）为信访举报正名，是全面从严治党的需要。十八大以来，党中央以踏石留印、抓铁有痕的劲头，坚持从严治党，坚决割除自身机体内的毒瘤和病灶，在正风肃纪等方面取得了明显成效，党风为之一新、民心为之一振。但目前仍有少数领导干部根本不把违纪当回事，也不知纪律为何物。认为只要不违法，违反纪律就是“小节”，就没人管、不追究。如有的党员干部把泄露举报者的信息当作“小错误”，认识不到这是严重违反政治纪律和组织纪律行为。由于举报者个人信息被泄露，举报者在社会中轻则被贪官、坏人污名化，被社会隔离、背上坏人十字架；中则被孤立，职业中待遇低下，成为贫困一族；重则身败名裂，被既得利益者视为眼中钉肉中刺、被恐吓、暴打成伤，患上了精神分裂症、抑郁症、沉默症等心里疾病，处于孤立无援的窘态。

二、信访举报面临的困境

违纪贪腐行为具有隐秘性、狡猾性等特质，唯有通过知情的人员对其进行举报，才可能真正有效反腐。但欲举报违纪贪腐的人员面临外部社会评价和内部行政伦理的困境，外部社会认为检举是告密，内部行政伦理要求组织成员对组织忠诚，举报后举报人可能面对更多的风险。

（一）信访举报者处于外部社会评价与内部行政伦理悖论境地。举报者在组织内部同时要充当两种角色，一个角色是组织内部的一员，另一方角色则是拥有举报权的普通公民。当承受这两种不同且均须遵守的角色需求，就会造成两者之间的矛盾和冲突。一种观点认为：举报者应当行使其行为最符合公共利益的需要，举报者就被称为“英雄”、“圣人”，其原因在于“维护公共利益是政府产生的根本原因，同时以是政府赖以存在的最重要的合法性基础”；尽管组织内部人员具有双重角色的特征，但是对人民大众的忠诚应该先于对任何组织或对官员个人的忠诚，也只有这样做才能够符合为人民服务的宗旨。另一种观点认为：举报者将组织内部贪腐行为进行揭露时，其将被称为“判徒”、“告密者”、“告状的”、“小人”。出现与社会公共评价截然相反的结论是有其深刻理由的。一是忠诚的异化是该负面评价出现的首要因素。追求和维护单位忠诚是法制社会的价值诉求，在实践当中，单位一味盲目追求效率、目标和绩效，导致行政忠诚出现异化，出现置公共利益于不顾的局面。二是违背行政伦理也是该不良评价出现的重要因素。一般在行政体系当中，为了维持组织的有效运作与目标的达成，在强调组织利益和效率的情况下，就会要求组织内部的成员绝对地服从。成员没有得到组织的同意是不得将组织的内部事务向社会外界公开，否则会被认为是告密者。

（二）信访举报者面临期后风险考量。一是组织的报复。在现实中，举报者行为面临的最主要的障碍就是组织或被举报者人的打击、报复。举报违纪贪腐情况之后，举报者极易受到被举报者组织或被举报者人的打击报复，这是举报者最担心的事情。因举报揭发违纪贪腐行为而受斥责和打击报复的情况也屡见不鲜。组织通过对举报者进行报复，一方面组织可以对举报者自身起到威吓的作用；另一方面也对组织内部的其他人员起到杀鸡儆猴的影响。在这样的情形下，举报者检举组织内部违纪贪腐行为的积极性极易受到重创，对防止贪腐的工作造成严重阻碍。二是对举报违纪贪腐行为的举报者保障机制的缺失。主要包括两方面：一方面事前保障机制的缺失。现行法律法规对举报者的权益保障问题进行了规范，但主要是在举报的违纪贪腐案件查证属实之后，着手追究举报受理机关的责任和制裁打击报复行为。在这种情况下，举报者做出举报行为到查证属实之前的权利保障机制却存在缺失。要持久、有效地发挥举报者在防治违纪贪腐方面的关键作用，将检举制度体系化已迫在眉睫。另一方面是现行行政监管法保障举报者合法权益的程序化规定不完善。我国行政监管法有此原则性规定，但是缺少具体的程序性规定来保障举报者在案件揭发之后查证属实之前的人身和财产安全，这种缺失可能会导致举报者遭受生命安全威胁，甚至累及家人。

三、对策和建议

自党十八大以来，“老虎”、“苍蝇”一起被打，一件件腐败案件被查处，一个个腐败分子被揪出，其中群众信访举报已成为纪检监察机关重要的线索来源。这为群众举报违法违纪行为提了气、壮了胆，也深刻影响了公众心理，为社会监督和舆论监督注入了强心剂。但害怕遭受打击报复，始终是实名举报人的首要顾虑。举报者缺乏“安全伞”，已不是一个新鲜的话题。从理论到实务层面，呼吁为举报者提供合理保护的声音由来已久，但时至今日，举报者依然面临诸多现实困境，受到人身伤害和人格侮辱的事例也并不鲜见，更有甚者，一些举报者还遭遇被举报对象滥用职权、“合法”侵害，投诉无果、申诉无门，这加剧了社会痛感，也钝化了人们抨击社会丑恶现象的锐气，磨损了人们维护社会公平正义的勇气。全社会不仅要为举报检正名，还应大张旗鼓地鼓励实名举报，并有相应的制度为正能量保驾护航。

（一）健全举报者工作调动机制。举报者举报单位存在极大风险。在实践当中，举报者顶着巨大的压力揭露了组织的违纪贪腐行为，往往由于证据不足、情节显著轻微等原因而使得案件的未来充满变数。不仅如此，在现有的制度规范的情况下，举报者可能变成“告密者”或“诽谤人”，组织内部的违纪贪腐者便以国家的名义利用手中所掌握的权力，通过各种途径，达到使举报者举报的案件得不到公正处理的目标。举报人因犯“众怒”而成为众矢之的，受到嘲讽、孤立和排挤，举报人往往会被认为是“麻烦制造者”，这将给举报人正常工作造成影响。可借鉴国外对举报者的身份重置、异地安置制度，建立举报者工作调动机制，对举报有关重大违纪线索具有特殊贡献的举报人，可以按照举报人自愿原则并且不低于原工作条件和生活条件，将举报者秘密调动工作或迁往异地，给举报人提供生活保障。

（二）健全举报者经济利益补偿机制。建立举报者的奖励制度主要是基于激励知道违纪行为存在人员积极向纪检监察机关举报，对其承担风险的一种补偿，同时也是对其行为的一种肯定。由于举报成本和举报收益严重不成比例，在很大程度上挫伤了群众参与的积极性。在高压反腐背景下，应主要从两方面着手构建反腐举报激励机制:一是应尽快形成关于反腐举报奖励激励的统一标准，既注重从物质层面给予举报人适当的奖励，又注重从精神层面给予举报人必要的鼓励。主管机关根据有关规定，编列年度预算，并且在资金不足的情况下由相关基金或者上级主管机关予以补助。二是要充分利用传统媒体和新媒体各自的传播优势，通过大力开展反腐倡廉公益宣传教育活动，宣传反腐举报奖励激励机制的相关内容，强化社会公众的举报意识，激发社会公众的举报热情。三是对于举报信息属实的，但由于主管机关有关人员的过失导致没有追究或者追究不利的情况，对这种情况下的举报人的奖励也应当加以肯定。

（三）健全对举报者错误处理纠正机制。各级纪检监察机关在保护信访举报者方面做了大量工作，但是由于相关制度还不够完善，措施还不够有力，打击报复举报人的问题在仍有发生，这对公众整体的实名举报意愿与积极性也是一个很大的打击。而现行的对举报人的保护规定过于笼统、不够系统。如纪检监察机关规定，因检举被打击报复而受到错误处理的，纪检监察机关应在其职权范围内依照有关规定予以纠正，或者建议有关部门予以纠正”。

纪检监察机关应在此规定基础上建立举报错误处理纠错改正责任制，明确纠错改正的责任主体，落实纠错改正的责任和责任追究。通过建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，加强对权力的制约和监督，形成举报错误处理纠错改正的制度。举报错误处理责任追究制度是落实决策责任的重要制度保障，对决策者能够起到心理警戒和行为校正作用，从而有效避免或减少打击、报复的发生。

（四）健全保护举报者机制。举报人的举报行为所针对的往往是具有一定社会危害性的违纪违法分子，这些人员往往在社会上具有一定的势力，随时可能威胁到举报人乃至其近亲属的人身、财产安全。我国没有专门的举报人权益保护法。对举报人权益保护的相关规定分散在各部门的规定中，没有形成系统的结构和框架；而且对于举报人的权益保护多停留在宣言性的法律规定上，缺乏实际可操作性的具体规定。健全保护举报者机制，不仅要规定事后救济制度，更要积极借鉴和探索对举报人及其亲属的预防性保护措施，保障举报人权益在事前、事中和事后都能得到有效的保护和救济。同时还要明确举报人的权利范围、受理举报机构的责任和义务、完善举报程序制度、建立与举报权利保护有关的保密制度、举报人安全保障制度、举报人受益制度、举报人权利救济制度等具体制度和程序的运行，以构建完备且具有实际操作性的公民举报权保护体系。

（五）健全查处打击报复举报行为机制。无处罚就无责任。对于将举报人信息泄露出去的有关人员，受理单位应当对其进行惩戒，情节严重的，可以将其移送司法机关处理。惩戒方式可以根据《行政处罚法》及《公务员法》等相关规定，对泄密责任人进行惩处。随着全面深化改革，全面依法治国的推进，地（市）级地方人大常委会也将有拥有相关立法权。查处打击报复举报行为的规范可以上升至地方立法的层面，出台《举报者保护条例》或《证人保护条例》。