当前基层发挥界别作用的存在的问题

及对策建议思考

由界别组成是人民政协组织的显著特点，人民政协要在新时代新阶段取得新成就，就必须高度重视界别建设尤其是县级政协，要积极探索发挥界别作用的新方法、新途径，努力推进人民政协事业不断发展。通过学习探索，笔者就如何发挥基层政协界别作用提出几点肤浅的思考。

一、充分认识发挥界别作用的重大意义

首先，发挥政协界别作用，是履行政协职能的需要。政协组织根据社会结构的不同设定不同的界别，政协由界别组成委员并按界别产生，这是政协的显著特点，从某种意义上说，界别也就成为政协最基础的组成部分。所以，政协工作只有突出界别的特点，发挥界别作用，才能在履行政治协商、民主监督、参政议政各项职能中，了解掌握和充分反映界别群众的意愿，才能进一步拓宽履行职能的途径，丰富开展活动的方式，从整体上提高人民政协履职职能的水平。其次，发挥政协界别作用，是发挥政协优势的需要。政协的主体是委员，各个政协委员往往都是社会各界的精英，而这些精英在界别群众中很有一定的影响力，他们可以在交流联系中，方便了解新时代各阶层、各利益群体的状况和呼声，可以吸纳多方面智慧，促进决策科学化、民主化，还可以通过界别传递党和政府的方针政策，增进共识。有效协调关系，化解矛盾，做团结、凝聚人心的工作。最后，发挥政协界别作用，是提高参政议政效益的需要。从现实看，政协委员大多兼职，人的精力有限，知识结构都有盲点，注重发挥界别作用，有利于委员将本职工作与参政议政有效结合，实现两方面工作的有效促进。

二、当前基层发挥界别作用的主要制约因素

发挥界别作用的制约因素，影响着政协履职工作的整体效能。其具体表现是：

（一）界别意识不强，难以体现整体特点优势。

界别意识不强的问题主要表现在：一是没有设立专门的界别组织。不同界别的委员被编入同一个专委会或地方组，同一界别的委员被编入不同专委会或地方组的情况非常普遍。二是没有以界别为单位开展活动。委员被编入专委会或地方组后，政协的各种参政议政活动，以界别为单位组织的较少，特别是经常性工作不是以界别为单位进行，基本是以专委会或地方组进行。专委会或地方组开展的活动，也就难以体现和发挥界别的特点和整体优势。三是没有明确政协委员所属界别身份。政协委员被吸收到政协组织后，由于所属界别身份不清，造成委员对其所代表的界别身份认识不足。委员履行职责，如参加会议、提交提案、参与视察调研、反映社情民意等，多数以个人名义出现，削弱了委员作为界别代表的作用。

（二）界别设置滞后，难以适应形势发展需要。

一是界别设置覆盖面不广泛。一些在经济社会发展中起重要作用的新的团体、社会阶层，如金融、保险、财务，台联、侨联、残联，法律界人士、中介机构从业人员，农民工等，在政协界别构成中没有充分体现。一些界别委员工作变动后未能调整。二是界别划分界线不分明。有的是以政党区分，如中共、民主党派和无党派人士；有的是以团体区分，如工会、共青团、妇联、工商联等；有的以社会职业区分，如经济、农业、教育、医药卫生、体育等；有的以区域划分，如特邀香港人士、特邀澳门人士等。把不同划分标准的社会阶层归并到一起，必然出现交叉重叠的情况。如青联和共青团、科协和科技界、工商联与经济界等，都存在人员交叉重叠的现象。三是界别特色不鲜明。党政部门领导，由于比例或人数限制而无法放入其他界别，只好放入“特邀界”，且在委员总数中占一定比例，成为一个没有界别特色的界别。

（三）界别机构不健全，工作制度未形成。

除了中共、民主党派和一些人民团体外，其他各界别既没有设立专门的界别机构，也没有设立界别召集人、联系人，更没有建立规范统一的工作制度。同一界别的委员之间缺乏共同调研的途径和互相联系的平台，难以形成界别的整体合力。界别委员与界别群众的沟通联系也不够，还限于个别的、随意的阶段。组织活动松散，缺乏凝聚力。

（四）界别活动平台主渠道不畅，影响界别履职效果。

在政协参政议政的各种渠道中，政协还没有完全成为各界别表达愿望和利益诉求的平台主渠道。体现在提案工作上，提案者以界别代表的身份反映本界别问题的还不多，除了民主党派外，其他界别都没有以界别名义提出提案。政协其他参政议政渠道，如大会发言、视察调研、民主评议、反映社情民意等，界别声音也不强。

（五）界别联系制度不完善，缺乏对界别的有力指导。

根据工作需要，各地政协的领导，对专门委员会的工作，实行了分工负责制；对政协地方组，实行了对口联系制度，指定了专职联系人，建立了相应的工作制度。但对界别的联系，目前，还没有建立起相应的责任联系制度。对界别工作的指导还有待加强。

三、发挥基层界别作用的对策探索

针对发挥界别作用的制约因素，应积极寻求对策予以破解之。

（一）加强学习研究，理解界别内涵。

“界别”是人民政协组织的一个特有用语，它有广义和狭义之分。在广义上，是指参加人民政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他有关方面。例如，全国政协由34个界别组成，这里的“界别”就是广义上的。在狭义上，则是指除政党、团体和无党派人士之外的其他参加人民政协的各个方面，如文化艺术界、科学技术界、社会科学界、经济界、农业界、教育界、体育界、少数民族界、宗教界等等。讲政协组成上的界别特点，通常就是指广义上的界别。加强人民政协界别建设，应当是广义上的界别建设，而不是狭义上的界别建设；发挥人民政协的界别作用，应该是广义上的界别作用，而不只是狭义上的界别作用。因此，在实践中，一是要准确区分界别。政协的各组成单位、界别，均有特定的含义，不得随意增删、合并；确定其构成人员时，应严格按单位、界别性质确定，不能随便划定。例如：各民主党派、各人民团体均应分别为组成单位，不得合并统称为“民主党派界”“人民团体界”“工会青年妇女界”。个别性质相近、且委员人数少的界别（如共青团、青年联合会），可以合并排列，但必须使用全称（共青团、青年联合会），不应简称为“团员青年界”。没有民主党派组织而有民主党派成员的地方，民主党派成员被吸纳为政协委员时，视其职业归入所属界别。在各级地方政协中，“无党派人士”较少，“特别邀请人士”占有相当大的比例，不得以调整界别比例为由，更不得为在界别设置上凑数，把本来不属于“无党派人士”和“特别邀请人士”的人物划入这两个界别。2025年春，全国31个省、自治区、直辖市政协换届，“特别邀请人士”在委员总数中的比例，最少的为12.1%，最多为20%，一般为15%左右。目前，在少数地方政协中，有的“特别邀请人士”在委员总数的比例超过了20%，这的确太多了；有的只有一、二名，这实在太少了。还有的地方政协，为了在界别设置上凑数，将参加政协的担任乡镇领导职务的非中共人士或其他非中共人士划为“无党派人士”，简称为“民主人士”并单独设置为一个界别，显而易见这种作法是不妥的。二是要合理划分界别小组。界别小组是进行界别活动的基础。参照《全国政协全体会议工作规则》和《全国政协全体会议分组办法》有关规定，各级政协组织应合理划分委员小组。“委员小组按界别组织”，全体会议分组原则上以界别为基础，人数少的界别编为一个组或合并编组；人数多的界别可编为若干小组；在乡镇的委员按所属界别分别编入界别小组，不得单独编为乡镇小组或乡镇联组。每届第一次会议依据上述原则编制分组名单，届内其他各次全体会议原则上按第一次会议的编组名单，不再重新编组。平时，开展委员小组活动原则上以界别小组组织，在乡镇的委员可按乡镇活动小组进行活动。

（二）强化组织领导，突出界别优势。

加强组织领导，突出界别优势，是发挥界别作用的关键。一是要把界别工作纳入政协整体工作安排。界别作为政协的组织形式，广泛吸收了社会各界的代表人士，基本覆盖了社会各个方面，体现了人民政协组织上的最广泛代表性和政治上的最大包容性。加强界别建设与加强政协建设是一致的。因此，要把加强界别建设、发挥界别作用作为提高参政议政质量的一项重要内容。在制定全年工作计划时，注意将开展界别工作纳入年度工作安排；在召开有关协商会议时，注重整合界别的人才和专业优势，倾听来自各界别的整体呼声和意见；在开展调研视察活动时，主动邀请相关界别的委员参加，提高活动的针对性和实效性；在加强履行职能“三化”建设时，坚持把界别工作制度化、规范化、程序化建设作为一项重点。通过这些办法，努力使界别工作融入政协全局工作之中，发挥界别的整体作用。二是要探索建立各界别委员活动组，增强界别活动凝聚力。在认真探索的基础上，条件成熟的界别要建立委员界别活动组。界别活动组组长一般可由该界别的政协常委来担任，也可由界别委员推选产生，经政协常委会议协商通过。界别活动组与专委会、地方组是有分有合、相互配合的关系。在组织专题调研视察上，可以专委会为主；在组织委员学习培训、反映社情民意、为困难群众办实事以及委员服务管理上，可以界别活动组和地方组为主。

（三）合理设置界别，优化界别结构。

政协界别的设置是否合理，不仅关系到界别优势和界别作用的发挥，而且关系到社会主义民主政治建设。人民政协要按照“扩大团结面，增强包容性”的方针，适时对界别进行调整，不断优化界别构成，以利于社会各界广泛有序地政治参与，从而体现我国最广泛的人民民主。目前，政协的界别设置，基本覆盖了社会的各个阶层。但随着社会的发展变化，现行界别的设置也存在着有待完善的地方。改革开放以来，我国经济和社会结构发生了深刻变化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，产生了许多新的社会阶层，统一战线已经发展成为包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛联盟。作为最广泛的爱国统一战线组织，人民政协界别设置应该适时反映我国经济社会结构和统一战线内部结构的变化，包容社会各界人士。因此，有必要在调研的基础上，对界别作适当调整，使界别设置更加合理。一是根据实际需要，适当增设界别。从目前情况看，可增设民营企业界、农民工界、法律界等界别。二是合并有关界别，如将青联界和共青团界合并为一个界别。三是由于特邀界人数较多，可根据本人意愿，在不改变委员界别身份的前提下，调整到与委员工作相关的界别活动组；在界别开展活动时，可邀请其它界别的相关委员以个人身份参加。这样设置界别，有利于扩大公民有序的政治参与，有利于界别组织开展活动，也有利于界别作用的充分发挥。

（四）严格源头把关，选好界别委员。

政协委员选得如何，政协委员做得怎样，是发挥界别作用的基础环节，关系到所在界别的意见能否得到充分反映，关系到人民政协在我国民主政治建设中的地位和作用。当前，各界别委员绝大多数参政议政积极性高、思想比较活跃、善于开动脑筋、知识面比较宽，在履行政协职能的过程中发挥了应有的作用。但也应该看到，有些人当上委员后，不善于学习政协工作的基本知识，对政协的性质、地位、作用、主题和职能等不甚了解；有的委员“身在其位，不谋其责”，很少参加政协组织的会议和活动，不能发挥委员应有作用；有的委员缺乏参政议政的基本功，会议不发言，提案不愿写等等，这些虽然是个别现象，但都程度不同地影响了委员界别作用的发挥和整个政协工作的开展。因此，在协商安排委员时，要切实注意把好“入口关”，克服随意性，经过郑重的、规范的程序，广泛征求意见，反复酝酿协商，把各界别公认的、有群众威信的、具有较高参政议政水平的、热心政协工作的同志，推荐到政协组织中来。选拔政协委员，应注意“四强”，即：政治上强，具有良好的思想政治素质；代表性强，能与所代表界别的群众保持密切联系，及时经常地反映他们的意见和建议；履职能力强，有较强的参政议政能力和水平，善于思考问题，能够提出高质量的意见和建议；责任心强，热爱政协事业，热心政协工作，积极参加政协组织的活动。严格程序和把握条件，防止“关系委员”、“人情委员”进入委员行列，从委员入口的源头上把好关。对于不能发挥作用的委员，要视其情节作出调整，给那些热心政协事业、参政议政能力强的同志提供用武之地，从而为发挥界别作用奠定良好基础。

（五）搭建履职平台，完善活动机制。

政协工作要体现界别特色，必须以委员履行职能为载体，在发挥委员主体作用、搭建活动平台、完善界活动机制上下功夫。一是政协整体工作要兼顾各界别要求。在商定年度工作要点和安排会议、提案、视察、调研、评议等整体性工作时，注意发挥界别的整体功能，尽可能让所涉及的界别委员参加，把政协位置超脱、包容性强和人才荟萃等优势转化为政协的工作优势，调动各界别参政议政的积极性。二是要把专委会作为发挥界别作用的重要载体。发挥专委会的载体作用主要体现在：通过专委会的信息渠道，为界别反映社情民意，履行民主监督职能提供通道；通过专委会反馈的工作信息，了解一个时期的工作重点，有针对性地开展调研活动；通过专委会这一工作平台，在开展调研活动中创新思维、创新方法，不断提高工作质量；通过与专委会形成互动，就专委会承担的课题，组织各界别中某些方面的专家、学者深入调研，对界别中反映的重点问题与专委会共同实施专题视察，形成界别集体提案或建议，利用专委会的平台开展研讨、论证和咨询服务工作，发挥界别的整体作用，为党政机关的科学决策提供有价值的参考意见。三是突出开展具有界别特色的活动。首先，以界别的名义提出大会发言和集体提案。全委会议期间，以界别为单位编组，引导委员以界别的名义进行大会发言、小组讨论、撰写集体提案，形成界别发言、界别讨论、界别提案，显示界别实力，发挥群体功能；其次，组织界别委员开展小组视察。政协可根据界别的特点，以界别为单位，经常组织委员进行小型的界别视察。再次，在界别中聘请特邀信息员。发挥界别在反映社情民意中的作用，及时准确地向党委和政府反映群众的意见建议、愿望要求，维护广大人民群众的根本利益。

（六）搞好协调服务，创造履职条件。

搞好协调服务，创造履职条件，是充分发挥界别作用的重要环节。一是要注重加强与各界别的联系。坚持政协领导联系界别制度，政协领导定期走访各界别，了解各界别组织委员开展参政议政活动进展情况，了解委员思想、履职、生活等方面情况，宣传人民政协理论、路线和方针、政策，征求对政协工作的意见和建议。二是要为各界委员搞好知情服务。通过邀请政府有关部门负责同志通报情况、组织参观视察、召开专题座谈会等形式，使各界委员及时了解当地经济社会发展形势、党委和政府的中心工作，为委员知情出力创造条件。三是要为各界委员排忧解难。通过登门走访、委员约谈、热线电话等形式，及时了解并认真帮助各界别委员解决实际困难和问题，积极为委员履行职能争取更多的便利和支持。四是要为界别活动提供服务。各界别委员在开展学习、调研、视察、考察、座谈等活动时，政协领导要积极参与，加强协调；政协机关要为各界别开展活动提供场地、车辆、联络及其他服务保障。五是要建立界别工作考核制度。重点考核界别组织委员开展“五个一”（提交一件提案、反映一条社情民意、参加一次调研或视察、办一件好事实事、承担一项专门任务）履职活动的情况，通过考核，调动界别工作积极性，增强政协的凝聚力和向心力，进一步激发各界别委员参政议政的热情。