关于发挥立法引领推动作用的几点思考

一、立法引领推动作用的内涵和意义

党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。在中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记强调，要发挥立法的引领和推动作用。十二届全国人大一次会议提出，要充分发挥立法的引领和推动作用，高度重视立法在做好改革顶层设计方面的重要作用。

强调立法引领推动作用，是对法的功能和作用的深化拓展，体现了时代发展的要求。

法的功能和作用，一般可归纳为两个方面，一是规范功能，二是社会作用。规范功能具体表现为指引、评价、教育、惩罚功能，其中指引功能体现了法律规范功能中的引领作用。立法的引领推动作用，更多或者说主要体现在法的社会作用上。法的社会作用是从法的本质和目的方面说明法的功能。法来源于社会生活，是实践活动的总结和确认，但法通过对行为安排和关系调整，对社会生活产生巨大的反作用，这种反作用集中体现在对社会生活的指引促进上。历史经验充分证明，法对行为方式的养成和社会活动的推进，具有十分重要的作用。从这个意义上说，立法的引领推动作用是法的本身固有的重要功能。

目前，尤其是在当下中国，强调立法引领推动作用，具有特别重要的意义，主要体现在以下方面：

第一，有利于树立法律权威。法是众多社会调整方法的一种，立法的引领推动作用发挥之大小，取决于法在调整社会关系中的作用之大小。在法治社会，法是调整社会关系最主要的方法，因而立法对人们行为方式和社会生活的引领和推动作用也就是决定性的。我国要成为社会主义法治国家，必然要充分发挥立法的引领推动作用。也就是说，充分发挥立法的引领推动作用，对树立法律的崇高权威，推进法治国家建设，具有十分重要的意义。

第二，能够实现依法执政。党的十五大提出依法治国，十八大强调要全面建成社会主义法治国家，这是我党领导方式和执政方式的重大转变。依法治国，建设社会主义法治国家，必然要求我们党主要从依靠政策管理国家，转变为主要依靠法律治理国家，实行依法执政。依法执政，就是要及时通过立法把党的主张和重大决策上升为人民的共同意志，用法律制度凝聚社会共识，引领改革，推动发展，巩固执政地位。从这个意义上说，立法的引领推动作用，就是我们党以法律制度为载体，依靠法定程序提出自己的主张，并以国家强制力保证实施，从而实现其政治决策。

第三，大力推动改革发展。法的功能和作用是随着历史的发展不断变化、补充和完善的，在法的早、中期，法的功能主要是维护人类生活的基本秩序，基本手段是管理和惩罚。近现代以来，随着科学技术的广泛运用和生产社会化程度的日益提高，以及政府职能的转变，法的促进经济社会发展的作用越来越突出。改革开放以来，我国制定了一大批保障改革、推动发展的法律法规，为社会主义现代化建设作出了重要的贡献。当前，我国正处在改革发展的关键时期，转变经济发展方式、科学发展的任务相当繁重，解决社会深层次矛盾、和谐社会建设的压力非常大，法不仅仅是总结实践经验，更需要做好顶层设计，引领改革，推动发展。通过法定程序凝聚社会共识，形成全社会共同遵行的规则，并切实遵行，可以大大降低盲目改革、瞎折腾所带来的沉重发展成本，可以大大预防和减少社会矛盾，这是我们深入推动改革发展的最佳选择。

二、发挥立法引领推动作用的主要体现

从法的本身特点和初步的立法实践来看，立法引领推动作用的发挥主要体现在以下几个方面：

（一）明确发展取向和基本要求。

立法的引领推动作用之一，表现在通过立法明确当前和今后一个时期某项事业的未来发展取向和基本要求，主要目的在于为某项事业的发展奠基调，明方向，提要求，以凝成共识，振奋信心，使之不动摇、不折腾。如，我省慈善事业促进条例规定：“发展慈善事业，应当遵循政府推动、民间运作、社会参与、各方协作的方针。”明确了慈善事业发展的基本方向。再如，我省信息化条例规定：“信息化发展遵循统筹规划、资源共享、统一标准、实用高效、惠民优先、保障安全的原则。”确定了信息化发展的基本要求。

（二）规定促进和激励措施。

规定具体的鼓励促进措施，是立法引领改革、推动发展的主要实现途径，也是该类立法能够发挥实际作用的重要依托。主要有：1、减免税费。这是所有促进措施中最有力度的一类。2、资金支持。这是规定比较多的一类。地方立法中的资金支持措施主要有专项资金、财政补贴等。如，我省中小企业促进条例规定：“省、市、县应当在本级财政预算中安排中小企业发展专项资金，为中小企业提供财政支持”；中小学生人身伤害事故预防与处理条例规定：“政府应当组织学校办理学生伤害事故校方责任保险，保险费用由省财政统筹支付。当政府举办的学校依法应当承担的赔偿金额大于校方责任保险的赔偿金额时，其差额学校承担有困难的，由地方财政给予适当补助。”3、给予表彰、奖励。对于在某项工作中作出贡献的单位和个人给予表彰或者奖励，具有很强的示范效应和带动作用，可以促使更多的人参加到这项事业中来。如，我省志愿服务条例规定：“鼓励有关单位在招收公务员、招工、招生时，在同等条件下优先录用、录取优秀志愿者。”

（三）设定有关权利义务规范。

法是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系的，对推动发展的某项事业中的相关主体设定相应的权利和义务，是发挥立法引领推动作用的又一条重要途径。也正是通过权利和义务的宣告和落实，执政党把自己的价值取向和政治决策变为国家的法的价值取向和立法决策，并借助国家权威而实现。我省在立法活动中，注意对权利义务的合理配置，有力地推动了经济增长、社会发展。如，发展社区卫生服务，解决老百姓看病难、看病贵的问题，是党的一项十分重要的方针政策，我省及时将党的这一政策上升为地方性法规，在全国率先制定城市社区卫生服务条例。在这个条例中，通过对社区卫生服务中的卫生、财政、劳动保障等部门和基层政府以及社区卫生服务机构、医疗机构等相关主体的权利义务（职责）的规定，有效解决了老百姓看病难的问题，形成了小病在社区、大病到医院的医疗格局。

（四）创新体制机制。

发挥立法引领推动作用，需要在“先”、“新”上下功夫，以新的体制、机制，以领先的制度，引领人们的行为方式，推动改革的向前发展。特别是在经济发展方式转变、加强和创新社会管理等新领域，实践起步较晚，缺乏成熟的经验和模式，亟需体制机制创新，从科学合理的率先的法律制度层面加以引导。在这方面，我省做了一些尝试。我省软件产业促进条例关于高等院校、科研院所等单位的专业技术人员可以兼职创办软件企业的规定，极大地激发了专业技术人员的积极性，使软件产业发展成为我省的支柱产业；省中小企业促进条例建立了中小企业融资担保机构、再担保机构的建设和补偿机制，有效地解决了中小企业发展中面临的突出问题。

三、发挥立法引领作用的基本路径

发挥立法的引领推动作用，从路径方法上来说，我们要做到以下几点：

（一）保证立法决策与政治决策同步。

立法的引领推动作用，本质上是通过执政党采取立法的形式，提出相应价值目标和政策措施的途径来实现的。如果以政策代替法律，立法的引领推动作用是无从发挥的。在当前我国亟需通过立法做好顶层设计、用法治方式推动改革的关键时期，最重要的是要做到立法决策与党的关于改革发展的重大政治政策相结合、相同步。党关于改革发展稳定的重大政治决策，要及时向立法机关提出立法建议，通过立法机关的科学民主的立法决策，成为全社会共同遵守的行为规则，从而确保改革发展重大政治决策的合法性和正当性，为党的政治决策的有效实施提供极大的民意基础和动力支持。而作为立法机关必须从改革发展的大局着眼，坚持立法进程与改革发展进程相适应，用立法解决改革发展中的重大问题。在这方面，我省有一个成功的做法，就是太湖水污染治理问题。2024年太湖蓝藻事件爆发，省委明确提出实行最严格的环保标准，采取最严厉的整治手段，建立最严密的监控体系，并建议省人大常委会及时修改太湖水污染防治条例。省人大常委会及时修订了条例，进一步严格治污标准、增强治污手段、加强环境监控、强化治污责任，为太湖水污染防治工作提供了强有力的法制保障，取得了显著的成效。

（二）及时解决热点难点问题。

立法是要解决问题的，所谓“针对问题立法、立法解决问题”。过去，立法引领推动作用之所以没有发挥或者发挥不充分，与我们不善于发现问题或者出现了问题不善于通过立法解决有关。如果社会上发生一个重大事件，而这个重大事件迫切需要通过立法来明确是非、定分止争，而我们不及时制定法律法规，确立判断标准，法是不可能在社会生活中起到引领作用的。这就要求我们把社会生活中、改革发展中迫切需要用立法解决的热点难点问题作为立法重点，及时予以规范和解决。如，针对社会上连续出现的醉酒驾驶致人死亡案件，全国人大常委会及时修改刑法，将酒驾入罪，对引领人们喝酒不驾车这一良好行为的形成，起到了十分显著的作用。再如，过去高速公路收费道口拥堵是老百姓强烈反映的一个突出问题，我省在修改高速公路条例时，经过深入分析研究，作出了车辆收费排队超过200米应当免费放行的规定，使这一问题得到了有效化解。

（三）正确处理改革创新与法制统一的关系。

这是发挥立法引领推动作用的难点所在。因为，长期以来我们强调先行先试，等条件成熟了再规范、再立法，这是我们惯有的立法思维方式。发挥立法引领推动作用，就是要根据党的改革发展重大决策，先立法，后推行，改革发展要在法治框架下进行，不能以政策文件代替法律，更不能以领导人的讲话代替法律。这是一个方面。另一个方面，改革创新不能突破法律法规的底线，要在法律轨道上运行。对于需要创新的事项，应当从立法上及时研究提出解决问题的路径和办法，待法律法规修改后再推进改革。

（四）切实增强立法的回应性和精确性。

充分发挥立法的引领推动作用，对做好立法工作提出了很高的要求。一是在回应性上，立法要能及时回应发展的需求，跟上改革的步伐，跟上社会生活的节奏，应兴应革的事需要不失时机地启动制定或者修改法律法规程序，防止落后或者制约发展的现象发生。二是在预测性上，需要深入调查研究，科学预见客观事物发展的规律和趋势，准确把握社情民意，从而正确引导和推动健康有序的发展，避免走弯路。三是在立法模式上，要小而精，尽量作出明确具体的规定，尽量减少授权性规定，对需要为改革发展留下空间的也要明确改革的基本方向和主要措施，从而使所立之法更具可行性、可操作性。