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【摘要】“振兴”发展的过程，是中国农业经济向现代化发展的必然结果。以乡村振兴战略为导向，深化农村社会经济发展，符合中国新型城镇化建设要求，也是全面建成小康社会的有力支撑。本文以问卷调查方式，了解乡村振兴发展之问题，提出发展之建议。
【关键词】乡村振兴 乡村治理 问题 发展路径
前言：党的十九大报告中首次提出“乡村振兴战略”，这是从根本上解决中国“三农”问题的创新性举措，也是对“三农”工作做出的一个新的战略部署。为贯彻落实党的十九大精神，响应党中央关于深入开展调查研究的号召，推动农村统计调查工作更好地为乡村振兴战略服务，按照上级统计部门统一安排部署，笔者通过对樟树市张家山街道徐家堎村和中洲乡西塘村两个行政村和20份个人调查问卷的调查，尝试浅析基层在实行“乡村振兴战略”中存在的问题及思考。
> 一、基本情况
徐家堎村委位于樟树市张家山街道，距离市区有13公里，下辖4个自然村，户籍户数502户，常住户数485户，常住人口2295人，耕地面积2827亩，主要以种植水稻和蔬菜为主。由于地处市郊，当地的农户大都在家务农，闲暇之时去城里做零工，生活倒也安逸。最近几年新农村建设，村容村貌大有改进，生活垃圾集中处理率达到100%，乡风民俗纯朴，尊师重教，九年义务教育普及率100%。全村上下大力推行村民自主自治，发展村级经济，20_年全村农民人均可支配收入达到20_4元。近年来，在干部群众的共同努力下全村脱贫成果显著：20_年底全村有建档立卡贫困户23户75人，20_年年底只有1户贫困户，贫困人口1人。
西塘村委位于樟树市中洲乡，距离市区有55公里，下辖12个自然村，户籍户数478户，户籍人口20_人。全村耕地面积4420亩，山林地面积5800亩，20_年全村农民人均可支配收入只有4850元，是十三五规划的省级贫困村。经过全村干部群众齐心协力开展脱贫攻坚战，20_年实现了整村脱贫的可喜成绩。
通过召开座谈会和发放调查问卷的形式，我们收集了20份不同年龄不同身份的人提交的问卷。大家一致认为：乡村振兴战略提出后，感触最深的就是生活富裕了，交通便利了，村里的泥巴路变成了水泥路而且变宽了，医疗保障更全了，生活一天比一天好了。随着经济的发展，农村的攀比之风也渐长，特别是结婚彩礼这块。徐家堎村的彩礼已高达20多万，除了彩礼有的女方还要求男方在市里买房，有的还要买个10多万的车，结婚费用高达七八十万。再有一个请客送礼也是农户生活中较大的开支。大家普遍反映影响乡村振兴的因素有资金、人才和技术，希望能有机会参加农业生产管理技术等方面的培训。
> 二、发现的问题
首先，农村劳动力流失，空心化趋势严重。目前农村中青壮年劳动力大量流向城市，形成农村人口在年龄结构上的极不合理分布。这种人口的单向不可逆流动，不仅使得一些生态条件脆弱、经济欠发达的地区出现了大面积的乡村凋敝景况;更使得山区村在实施乡村振兴战略时缺少了必要劳动力的支撑。像中洲乡的西塘村，全村户籍人口478户20_人，其中整户外出1250人，青壮年劳动力大部分外出务工谋生，加之地处偏僻，交通不便，生态环境脆弱，工农业发展基础薄弱，使得人口流失无法逆转，造成该村目前劳动力严重匮乏，呈现严重的老龄化和空心化。
其次，脆弱的生态条件制约了农业和农村的可持续发展。中洲西塘村由于山区村严酷的自然生态条件影响了人们的生存环境，更加剧了该村的人口流失，使得这里大片土地严重撂荒，土壤更加贫瘠，形成了恶性循环。
最后，农民思想观念滞后、文化素质较低，乡村振兴的实施缺乏有效的人才支撑。客观讲，大部分农民的思想还停留在传统农业的生产和经营上，这远不能适应市场经济条件下农村形式变化的需要，也制约了当地农村的经济发展和社会进步。部分农户甚至缺乏改善生活质量的内生动力，具有普遍“圖安稳”的思想观念。
> 三、乡村振兴战略的几点建议
一是要实现乡村产业振兴。以产业兴旺带动乡村发展，以“一村一品”带动乡村形成产业发展的循环系统。像徐家堎村距市区较近，在政府大力支持下村民发展蔬菜种植和稻田养虾产业，现已建好1000亩蔬菜大棚基地和600亩的稻虾养殖基地。西塘村已建成130平米的平菇种植大棚12个，千亩枳壳基地也在紧锣密鼓的筹划中。深入进行农产品开发，引进农产品深加工企业，将特色食品产业化，打造绿色农产品产业基地。
二是实现乡村人的振兴。推动乡村人的振兴，要把人力资本开发放在首要位置，既要鼓励下乡发展、回乡创业，也要带动职业转换，大力发展新型职业农民，加强职业培训。要让青年在乡村找到实现人生出彩的机会和舞台，重点是实现乡村要素与城市要素的结合，将城市需求与乡村的供给、乡村的需求与城市的供给，通过青年人返乡创业、城市居民下乡创业、农村居民留乡创业结合起来，实现全要素综合配给。
三是实现乡村文化振兴。推动乡村文化振兴：一要在产业振兴与人的振兴带动下，赋予传统乡村文化新的内涵，发展新乡村文化;二开展农村度假休闲游，通过对环境、设施等的改善吸引游客，发展自然休闲娱乐、农家乐等;三要挖掘乡土文化人才，提高乡村社会文明程度，保护乡土风情、传统村落等，让乡土文明在新时代城乡融合发展中绽放新的活力。
四实现乡村生态振兴。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。实现乡村生态振兴，既要实现乡村生活生态环境美，又要实现乡村居住生态环境净，如加强农村突出环境问题综合治理，推进农村“厕所革命”和垃圾分类及无害化处理。
参考文献：
[1]庄龙玉，龚春明.新时代乡村治理的理念与路径[J].西南民族大学学报，20_（6）.
[2]张毅慧.新时代加强全民乡村文化建设是乡村振兴的关键[N].吉林党校报，20_-04-01.
实施乡村振兴战略，要坚持党管农村工作，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持乡村全面振兴，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进。加强农村基层基础工作，重在培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。
农村是一片广阔的天地，大学生在农村和乡村振兴浪潮中必然会有发展。无论是发展原始种植型农业，还是发展新型创新型农业，农村的人才严重缺失都是值得关注的重点。农村政府应创造条件，让从农村走出的大学生回到农村，为他们的未来发展提供良好的平台，对其落户农村、发展农村给予政策支持、资金扶持;农村大学生回到农村发展比城市人才到农村发展，有事半功倍之效。他们知道农村最需要什么，也知道农村的真正问题，与村民沟通起来也更有亲近感，更容易扬长避短，在乡村振兴中做出贡献。
为了农村和乡村振兴，重在真心实意地把有志于农村发展的大学生推到更有发展前途的岗位上，不能因为他们年轻，因为他们只能到农村，没有其他地方可去，就热一阵冷一阵，或者有小家子气，害怕大学生走在自己前头，影响了自己的仕途。
善于从农村能人中发现和挖掘人才。农村大学生生于、长于农村，并在农村摸滚打爬了多年，对农村情况和农村需求了如指掌。加强对这些人进行定向培训，并根据他们的发展及所作出的贡献，为他们提供晋升、发展的更优通道，必然有助于乡村振兴加速提质，有助于他们在乡村振兴中不断成长。
摘要：融媒体的快速发展为乡村振兴带来了机遇和挑战。本文采用网络问卷、深度访谈和典型案例分析等方法，就融媒体助力乡村振兴战略实施的现状进行调查，对存在的问题进行分析，并提出乡村振兴战略实施中融媒体使用的优化路径。
关键词：融媒体；乡村振兴；问题；优化路径
乡村振兴战略是党的十九大提出的重大决策部署。20_年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》又对实施乡村振兴战略作了全面部署。总书记在20_年12月的中央农村工作会议上指出，巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，是需要全党高度重视的一个关系大局的重大问题。融媒体的快速发展助推了直播、短视频等平台的增长，为乡村振兴战略的实施带来了机遇。因此，研究融媒体视域下如何挖掘农村各类资源，服务乡村振兴、实现城乡融合发展、缩小城乡差距，具有重要的价值和意义。
一、乡村振兴战略实施中融媒体使用存在的问题
截至20_年6月，我国农村网民规模达2.85亿，占网民整体的30.4%。网络的发展在为乡村振兴战略带来便利的同时，也存在一定的问题。为了对这个问题进行深入的了解，笔者采用网络问卷和深度访谈等方法进行调查。受新冠肺炎疫情影响，调查以线上为主，其中深度访谈对象涵盖乡村振兴战略的参与者、实施者与受益者。
（一）配套设施不足，专业人才匮乏随着乡村振兴政策的实施，农村也在快速发展，人民生活得到了极大改善，但调查发现，城乡一体化建设中农村的基础配套设施相对比较落后，人们更希望增加对教育、生产生活及医疗卫生类基础设施建设的投入，如：道路绿化、休闲娱乐、健身器械等的建设投入期望达到了71.13%。电脑等电子产品的普及率较低，农村从业者的文化水平总体偏低，对手机、电脑等的操作不够熟练，融媒体使用专业人才匮乏，相对于电视等传统媒体，人们对新媒体的信任和支持度还较低。这些都严重制约着农村经济文化等方面的发展，导致融媒体助力乡村振兴后劲乏力，创新不足，制约了融媒体的作用。
（二）品牌形象不足，文化输出率低融媒体平台的不断完善催生了乡村草根网红，促使其成为大流量IP，通过流量变现助推乡村产业振兴，带动了经济的发展。高曝光率网红，如李子柒、华农兄弟等，借助高知名度，高质量输出内容，实现了高变现预期。同时，融媒体的快速发展也助推了农村电商的崛起。据笔者所做的调查显示，57.04%的人在电商平台上购买过农副产品，50.5%的人与售卖农副产品、手工艺品等产品的乡村电商平台商户有过交集。微信朋友圈带货及各平台直播带货成为农产品新的销售形式，带动了销量增长。“互联网+网红”带动的“网红经济”及农村电商承载着乡村经济发展和形象传播的双重功能。良好的品牌效应能够带来巨大的经济效益和文化输出率，但内容单一、风格易被模仿等问题严重制约其发展，导致品牌形象不足，文化传播的内容和形式不够丰富，文化输出率较低。
（三）媒介影响力低，工作浮于表面新媒体的快速发展带来了多网络传播渠道，导致网络信息鱼龙混杂，真假难辨。部分平台工作浮于表面，没有深入推进各媒体的深度融合，形式主义仍然存在，没有俯下身子、沉下心来引入新思想、新手段助力乡村振兴。导致农村地区的受众对新媒体的使用率不高，尤其是老龄人群受年龄、文化程度及使用习惯等制约，更倾向于利用传统媒体获取信息。据笔者所做的调查显示，其通过电视新闻客户端等传统媒体获取乡村振兴战略的信息占比高达72.42%。这些都使得媒介影响力不足，增加了融媒体助力乡村振兴的难度。
二、乡村振兴战略实施中融媒体使用的优化路径
（一）加大投入，引入与培养齐头并进乡村振兴能否成功的核心在于人，人才是推动乡村兴的基础，而专业媒体人才是保证融媒体助力乡村振兴战略实施的关键。1.加大基础设施投入，培植人才扎根的沃土20_年，现行标准下我国农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部脱贫摘帽，做好巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴之间的衔接尤为重要。而农村较为薄弱的网络基础设施放缓了乡村振兴的步伐，因此，应加大农村基础设施建设，尤其是网络设施的投入，从而推进农村网络的普及率。2.完善人才服务机制，吸引优秀人才乡村全面振兴离不开优秀人才的带领，要想抓住“领头羊”“火车头”的带动作用，就需要完善各类服务机制，如提供医疗、子女就学、住房等方面的政策支持，提高其福利待遇。不仅要引进来，还要把走出去的引回来，更要同时引进媒体专业人才和技术人才，将产业、经济主线和人才相结合，推进乡村的高质量发展。3.开设媒体相关课程，培养乡村本土人才乡村本土人才的培养能有效稳定乡村经济，推进乡村振兴。一是开设融媒体相关课程，培养融媒体人才。充分利用各地农民科技教育培训中心、乡村成人学校等开展融媒体使用和操作技能培训。二是对已有人才进行媒体技能的提升。加快转变传统媒体人员的思维理念，除了“两微一端”的使用外，还可以加设摄影摄像类课程，有效提升抖音等平台推广农产品及乡村文化的质量和效果。
（二）勇于创新，传播与效应同步推进1.创新传播形式，宣传乡村文化互联网时代要避免“千村一面”的传播模式。调查发现，乡村传播时，除广播、电视等传统媒体外，人们更喜欢通过微博、微信、抖音等新媒体平台展现的各类文化知识，同时也更倾向于结合当地特色，使用当地方言。利用图文、小视频、音频等大众喜闻乐见的方式分享乡村生活，既创新了传播乡村文化的形式，也能有效传播乡村文化的内容。传统媒体也可利用自身优势与有关部门合作，对接社会资源，化身为发掘地方文化潜能、打造地方文化特色的有效推手，如湖南广电联合湖南文旅厅共同打造的中国首档乡村振兴文化纪实节目《乡村合伙人》就是很好的例子。2.树立品牌形象，发挥品牌效应除了传播形式的创新外，好的品牌推广在乡村振兴战略的实施中也不可或缺。据笔者所做的调查发现，87.4%的人认为乡村需要打造一个具有当地特色的品牌拉动经济发展、文化传播，因为本质上品牌是一个吸引顾客的手段。而打造一个品牌首先要结合当地特色，明确自身定位。其次要对产品进行创新和延伸，完善品牌管理。比如焦作铁棍山药，除了山药本身，还可以开发其周边文创产品，可以拍摄山药种植、采收趣事，用视频或者直播的形式让大众更加了解其背后的故事。当品牌形成之后，顺势打造的传播价值链不仅能够增加品牌影响力，还能够有效助推品牌经营。
（三）增强责任，服务与发展融合共进1.强化责任意识，拓展传播内容媒介具有社会公共服务功能，在传播信息时应积极承担社会责任。互联网的快速发展带动新闻业的竞争日趋激烈，在此背景下，新闻行业内也乱象丛生，媒介从业人员品行不一、职业道德感不强，使媒介的公信力下降，媒介的影响力大打折扣。因此为更好服务乡村振兴战略，媒介要保持新闻敏感，提高信息的传播速度，同时必须保证信息的真实性；要做好与用户之间的沟通，及时反馈用户的问题。比如查看“两微一端”的后台，积极回复问题，为公众解忧答惑；要采用视频、音频、图文结合的形式传播信息，改变之前单一的文字传播形式；要增加农业信息板块，主动宣传乡村振兴战略，宣传国家政策，维护国家形象。2.加快融媒体中心建设，提高媒介影响力各级融媒体能有效助推乡村文化传播、经济发展和农产品推广，因此，加强融媒体建设至关重要。（1）加强县级融媒体建设，实现中心资源共享县级融媒体发展起步晚，各地发展不均衡，而中央、省级、市级融媒体中心建设起步较早，在实践中积累了诸多经验，可以给予县级媒体援助和指导，加快县级融媒体中心的建设进程。比如：新华社整合内部新闻信息、技术保障、用户服务等资源，打造县级融媒体专线，从而推进了县级媒体的转型升级。（2）打造具有本土特色的融媒体品牌县级融媒体面对人才、技术短缺等问题，除了依靠国家战略部署、财政支持和省市级融媒体中心提供的资源支持，还应立足当地，因地制宜，打造具有本土特色的融媒体品牌，走出一条适合自身发展的融媒之路。一是精简媒体机构，有效整合电视、广播、报纸等传统媒体和各类网站等新媒体资源。县级媒体把移动网络作为优先战略，推出适合当地的“两微一端”，更好地服务当地的群众。比如江苏邳州根据当地的特色，推出“银杏传媒”栏目和客户端“邳州银杏甲天下”，依托“政企云”项目为机构提供数据共享、活动策划等多项服务。二是强化县级融媒体中心的职责。县级媒体作为连接省市级媒体和街道村社的桥梁，具有上情下达、下情上传的作用，不仅发挥传播信息的功能，传递党和国家的声音，还要建设综合服务平台，从而提高服务群众的能力，反映人民的呼声，提高其影响力。综上，融媒体的发展在为乡村振兴战略的实施带来挑战的同时，更带来了机遇，有效利用融媒体才能助力乡村战略的有效实施。
参考文献：
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4.赵宏.从社会主要矛盾变化的视角探析新时代推进实现国家治理体系现代化的使命与挑战[J].科学社会主义,20_(03):55-60.
作者：范新爱单位：河南工业大学党委办公室
摘要：实施乡村振兴，人才振兴是根本，农村基层干部队伍是关键。现阶段农村基层干部队伍仍面临政治素养不过硬、思想认识不到位、队伍结构不合理、后备力量不充足等挑战。在实施乡村振兴战略下，切实把政治领导放在党对农村工作领导最重要的位置上，通过加强党的建设、组织开展学习培训、改善农村基层干部的队伍结构、注重人才培育等方法，提升农村基层干部队伍水平，落实党对农村工作的领导，引领乡村的全面振兴。
关键词：乡村振兴；农村基层干部；素质提升
一、农村基层干部队伍在乡村振兴中的作用
进入新时代，国家更加重视农业、农村、农民问题。人才是社会主义各项事业取得成功的关键，乡村振兴，没有人才带头不行。需要挖掘人才、培育人才、锻炼人才，让人才引领和推动乡村的振兴。党的十九大报告和其他关于农村发展的论述中也多次强调，要造就懂农业、爱农村和爱农民的“三农”工作队伍。这一要求对乡村振兴人才也同样适用，人才支撑是乡村振兴战略顺利实施的关键要素。基层干部只有懂农业，才能在农村基层工作中，做到有的放矢事半功倍，农村发展才有保障，这也是“三农”队伍的必备素养。“三农”队伍作为农村基层业务的实际开展者，必须了解农村农业状况、领悟和熟悉国家政策、熟悉农业有关业务、掌握一定的农业技术、熟悉农业农村市场规律，这是农村基层干部做好工作的必然要求，也是基本要求。农业作为第一产业，是国家的基础性产业和关键性产业，也是农民赖以生存的重要产业，事关国家安全稳定和人民生活的保障。“三农”队伍必须结合当地农业特色、农村现状、农民基础，因地制宜因时而异对当地的发展建设作出合理且科学的规划设计并大力推动，充分整合各项有利资源，努力实现建设目标。爱农村，体现的是使命担当，是“三农”队伍的首要特征，也是顺利做好农村各项工作的必备的思想依据。国家大力实施乡村振兴的大背景下，各类人才在农村的广阔天地里必然可以有更大的作为。“三农”队伍要做产业兴旺的推动者、生态宜居的爱护者、乡风文明的引领者、治理有效的贡献者、生活富裕的促进者。要立足于农村实际状况，深刻领会政策，坚定发展农村信念，坚持从地方特点出发，克服自然条件的不足，不畏艰难带领群众走致富道路；爱农民，即为农民谋幸福，是“三农”队伍的基本要求。此外，农村干部还要要深入群众之中，听群众的“心里话”、拨群众的“心头雾”、做群众的“奔康事”。与农民群众同呼吸、共命运，为质量兴农、绿色富农、品牌强农建设建言献策，促进各项政策措施落实见效，造福广大农民群众。要与农民群众交朋友，把农民群众视为亲人朋友，作农民群众农务耕作的勤务员、农业产品的推销员、品牌建设的培育员、乡村振兴的引领员、脱贫攻坚的工作员、农民困惑的化解员。推动乡村振兴，关键在农村基层队伍，关键在农村基层组织引领。
二、农村基层干部队伍建设面临的挑战
（一）政治素养不过硬影响了基层组织的领导力政治素养是每一个基层干部必备的基本素养之一，一定要把政治领导放在党对农村工作领导最首要的位置上。党的十八大以来，全面从严治党得到了有效的贯彻和落实，在各方面、各领域都取得了卓越的效果。但在部分农村基层干部和农村组织上，政治素养不够硬的问题依旧不同程度的存在，特别在一些农村基层尤为突出。这些突出问题，集中表现为一些农村基层干部政治意识淡漠、理想信念不坚定、不守党纪国法、为政不廉、为政不为等问题市场表现在实际的工作中。个别农村基层干部无视自身责任，罔顾党纪国法，肆意侵吞国家资源、集体利益和群众财产，对农村的宗族力量没有很好地引导，甚至加以放任，使得宗族力量成了乡村的一种势力，控制着一个村的资源，影响了农村农业的和谐有序发展。更有甚者，部分农村基层干部不仅纵容黑恶势力，有的则充当黑恶势力的保护伞或本身就是黑恶势力的代表，与黑恶势力为伍，截取大量非法利益，将农村基层作为党纪国法的真空地带。在工作表现方面，有的农村基层干部不敢担当、不会担当、不愿作为，怀着无为而治的理念，浪费和错失了发展的大好时机；有的基层干部则是置法律法规于脑后，利用职权乱作为，将权利作为替少部分人截取利益的工具；有的则是缺乏引领能力，面对发展过程中遇到的问题和困难，缺乏进取动力和开拓创新意识，工作推进缓慢；有的基层干部群众意识和法治观念淡薄，不按规章制度办事，主观的理解和执行党和国家的政策，敷衍了事的现象仍不同程度存在。化解矛盾和纠纷不是运用法律和政策去调解，而是以势压人，以权欺人，失去群众的信任，导致工作推进愈发艰难。上述种种问题的存在，造成一些农村基层干部政治不够过硬，难以有效贯彻落实党对乡村振兴战略实施的政治领导。
（二）思想认识不到位影响了基层组织的引领力乡村振兴需要一支政治素质过硬、创新能力顽强、敢担当、勇进取、协作好的农村基层干部队伍引领群众共同推进。但一些农村基层干部没有把乡村振兴战略与“两个一百年”宏伟目标的重大战略联系起来，没有认识到乡村振兴是实现“中国梦”重要的一环。当然也有一些基层干部缺乏主动学习精神，对国家政策了解不多、参悟不透，政策水平不高，使得依法依规开展说服教育不到位，而且影响凝聚民心作用，进而失去群众信任与拥护；面对村庄现状、资源状况、产业特色、发展优势和短板没有很好地去了解把握，全凭个人主观臆断和猜想；服务群众意识薄弱，对群众的诉求无动于衷，对群众子女教育就业、医疗社保等问题关心帮助不够；对与群众利益的有关的事项不能实行有效和合理的监督，村务财务公开流于形式，没有维护好群众的正当权益；个别视野狭窄、盲目自大、保守自负，工作方法守旧单一，对引领推进乡村振兴没有新方法新思路，破解发展难题的能力不强，习惯于沿用老经验、老办法、想当然的解决新问题；在面对乡村振兴中群众对精神文化生活多样化的需求把握不准，引领文明乡风建设、特色乡土文化建设的成效不显著，使得群众心无所寄、没有获得感和幸福感。
（三）队伍结构不合理影响了基层组织的战斗力实施乡村振兴战略需要品质优秀、结构合理的农村基层干部队伍。当前在农村基层干部中出现了一些结构不合理、品质参差不齐的现象。在干部年龄结构上，目前二、三产业高度聚集于城市和城市集群化发展的背景下，大批中青年农民长期在外经商务工，农村普遍缺乏新生力量，大批青壮年移民导致农村基层组织普遍存在党员老化、干部年龄偏大的现象正在逐步加剧。后备力量青黄不接，参差不齐人，基层农村组织亟须有效补充年富力强又敢于担当的干部；在学历结构上，经过多次的村级组织换届选举，农村基层干部文化结构逐步得到了优化，总体水平有所提升，但总体结构还不够理想。据报道，截至20_年底，我国有54.4万名村党组织书记，但大专及以上学历仅占17.4%；抽样数据调查显示，截至20_年底，我国农村人口中，大专及以上学历占比仅有13.9%。显然，村党组织书记这一特定群体大专及以上学历人数的比例与全国人口大专及以上学历人数的平均水平相比也高不了多少，人才水平的结构和层次明显不适应当前农村经济社会发展的要求，更不符合乡村振兴战略的要求；在干部类型结构上，乡村人才持续流失的情况也有日趋严重化的趋势，改革开放以来，农村居民的大量迁徙，导致乡村出现人才“荒芜化”的现象，既懂农业、懂经营、懂管理的复合型人才严重匮乏，这严重削弱了基层组织对乡村振兴的引领作用。
（四）后备力量不充足影响了组织带头人的选拔根据人口统计有关资料显示，截至20_年底，中国城镇常住人口为81347万人，比上年末增加了202_万人，城镇人口占比为58.52%。城镇常住人口的提高，显然是乡村人口流入所致，这导致了乡村从事农业生产经营管理的有效劳动力缺失。据统计，目前中国农村各类实用人才只有1690多万人，仅占农村劳动力的3.3%，这在一定程度上反映了农村人才总量不足，农村人才总量和结构与乡村振兴战略要求还存在不小的差距，也导致了农村基层组织普遍呈现党员老化、干部年龄偏大的现象，后备力量青黄不接，参差不齐，选人难和选优秀的人才更难现象的产生。目前农村人才的不足难以充分发挥其在乡村振兴中的服务、支撑与引领带动作用。
三、农村基层干部队伍素质提升的实践路径
（一）加强党的建设，提升基层组织的领导力实现乡村振兴，农村基层组织也在其中扮演着重要的角色，提升农村基层组织的领导力也是关键之一。加强党的建设，不断地提升基层组织的活力和战斗力，充分发挥基层组织领导力的核心作用，才能为乡村振兴提供坚强有力的组织保证。提升农村基层组织的领导力，必须从多方面入手齐头并进。一是强化对基层干部的理论教育学习，深刻且积极领会新时代中国特色社会主义思想，坚定理想信念，践行党的宗旨，不忘初心，牢记使命，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚守共产党人的精神追求，维护党的先进性，保持党的纯洁性；二是加强党员队伍建设，认真开展党内组织生活。严格落实全面从严治党要求下的各项组织生活制度，提高党员党性和积极性。三是强化党组织核心作用，充分发挥党建引领作用。将基层党建和基层治理与乡村振兴伟大事业融合起来，以党建引领各项工作。坚持在党的领导下进一步明确农村“两委”职责，规范村级重大事务决策和管理程序，农村“两委”共同组织实施乡村振兴战略，努力把村级党组织建设成为实施乡村振兴战略的坚强战斗组织。
（二）组织学习培训，提升干部队伍的执行力农村基层干部素质关系到党在农村执政基础，关系到乡村振兴战略的实施。开展农村基层干部培训，把其纳入干部素质提升工程，为提高农村基层干部工作能力和水平夯实基础，使其更好的投入到工作中，更好地引领乡村的全面振兴。培训中，一要完善培训内容，针对地方特点设计培训课程。根据地方实际，积极开展理想信念、群众观念、群众工作方法和政策法规等方面的学习教育，增强政治觉悟，筑牢农村基层干部拒腐防变的思想防线。坚持分级分类培训与乡村振兴工作实际相结合，开展有针对性、实效性的专题培训，为基层干部在乡村振兴中发挥作用添砖加瓦。二要改进培训方法，针对学员特点设计培训方式。培训中要注重能力的提高，积极探索干部培训的新方法，使农村基层干部的能力在学习中提高，素质在学习中增强，观念在学习中更新，技能在学习中掌握。通过形式方法多样的学习培训，切实提高农村基层干部在乡村振兴中引领和处理事务的能力与水平。三要加强实践体验锻炼，开拓学员视野。学习培训中注重先进典型的借鉴和引领作用，通过安排农村基层干部到先进示范村参观学习、培训交流、帮扶挂职，让他们在交流学习中借鉴成功的先进经验开拓视野，找到本村的优势、特色和与先进典型的差距，切实提升其在乡村振兴中的引领能力。
（三）改善队伍结构，提升基层组织的战斗力科学、合理、完整的干部队伍，是农村工作能顺利实施的基本保障，更是党的方针政策在农村得以落实和推动的客观需求。改善队伍结构，一要持续优化干部年龄结构。破除唯年龄、唯资历倾向，鼓励不拘一格，大力选拔优秀年轻人才。对表现突出、业绩优秀的年轻干部，要不拘一格降人才，要勇于打破条条框框，敢于善于提拔任用。把年轻干部选出来，培养出来，不断优化人才队伍结构。在设定干部队伍各年龄段组成比例时，要合理且科学地安排使用各年龄段的优秀干部，不仅注重干部“年轻化”，而且体现干部队伍“老中青”模式的合理搭配，发挥各年龄段干部的最佳效能，保证工作的稳定性和连续性。二要持续优化干部学历结构。开展干部学历提升工程，为打好脱贫攻坚战、推进乡村振兴战略提供坚实人才支撑。学历提升，有助于他们成为当地农业经济的贡献者、科技兴农的带头人、先进文化的领航员，从而有效促进乡村振兴工作。学历提升，提高他们综合素质。通过正规化学习，让他们学习农村实用科学技术，增强用科学发展观解决农村实际问题、统领和指导农村工作的本领。学历提升，促使他们进一步增强抓好农村基层组织建设的责任感和使命感，认清形势，查清问题，明确方向，进一步巩固党在农村的执政基础。同时，不断增强农村基层干部的大局意识、发展意识、服务意识，增强组织的凝聚力和战斗力，为推进乡村振兴提供有力的组织保障。三要持续优化干部类型结构。拓宽选人用人视野，优化农村基层干部的人才类型结构，坚持依事择人，多渠道、多领域选拔使用不同类别干部。进一步拓宽选人视野，突破地域、行业、身份等界限，坚持内选与外引结合，积极探索不同地域、行业、身份优秀人员的交流任职模式，吸引社会优秀人才加入农村基层组织，推动乡村振兴事业的发展。
（四）注重人才培育，充实后备人才库的储备人才作为顺利实施乡村振兴战略的关键因素之一，必须注重对农村基层干部的培养，必须探索和建立对农村干部的长期培养机制，充实乡村振兴人才储备，为乡村振兴的更好实施做好充足准备。做好人才的长期培养机制，要持续完善、优化和充实农村基层党组织带头人后备人才库，对人才实行动态管理和跟踪培养，加大从后备人才中选拔培养农村基层组织带头人的力度。做好人才培养，一是要坚持科学选拔，建立科学有效的人才选拔机制，吸收各路优秀人才。对内要拓宽人才准入门槛、广纳贤士、转变观念、革除旧弊，要善于把政治思想素质强，事业心强，具有责任感和带头致富、带领群众共同致富的能力和有一定群众基础的人员吸收到后备干部队伍。对外可以从农村致富能人、退伍军人、返乡创业人员和大中专毕业生中积极选拔和培养农村基层组织后备干部，从而打破地域、区位的限制，做到不拘一格选人才。二是要强化培养锻炼人才机制，通过人才机制的优化，积极有效的提高农村基层组织后备干部的综合素质和能力。通过提升学历、岗位培训、强化锻炼等方式，不断提升后备干部的学历，提高后备干部农业经济、乡村治理、党纪国法、政策措施、乡村振兴、廉政建设等方面知识的认识，帮助其早日适应农村工作环境，为今后工作打好夯实的基础。三是要做好科学合理考核，建立健全干部激励机制。不仅要切实加强日常监管、动态管理，常态化做好后备干部储、备干部的日常管理和跟踪培养工作，还要实行动态化管理，坚持优胜劣汰，保持人才合理高效的流动，始终保持后备干部队伍数量充足、素质较好、结构合理，对优秀的后备干部按程序及时充实到农村基层组织班子队伍中，不断增强农村基层组织的生机与活力，为后备干部的成长搭建好舞台，做到真正让后备干部有盼头、有望头、有劲头。
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作者：林月丹单位：清远职业技术学院学生工作处
习近平总书记在十九大报告中明确要求“实施乡村振兴战略”，并以此为主题对“三农”工作进行了部署。这是我们党在全面认识和把握我国发展阶段性特征基础上，从党和国家事业发展全局出发对“三农”工作做出的一个全新战略部署，是农业农村发展到新阶段的新要求，也是决胜全面建成小康社会的一项重要任务，意义十分重大。报告提出实施乡村振兴战略的总要求是坚持农业农村优先发展，努力做到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，加快推进农业农村现代化。
改革开放以来，我国经济社会发展取得了显著成就，农村面貌也发生了翻天覆地的变化，但是由于历史欠账较多，再加上多种因素的制约，我国城乡发展不平衡不协调的矛盾比较突出，具体表现在城乡居民收入差距较大，农业基础仍不稳固，农村社会事业发展滞后，城乡二元结构依然没有解决，不少农村存在“空壳”、“空心”、“空巢”和活力衰退现象，等等。乡村振兴战略的提出，既切中了当前乡村发展的要害，也指明了新时代乡村发展方向，是城乡发展思路的战略性转变，为我们的工作指明了方向。
十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，这是站在全局高度统筹城乡发展、推进乡村振兴战略实施的重要举措。当前，农村发展的不平衡不充分问题尤其突出。我们的基本国情决定了现代化的发展不可能消灭农村，也不可能把所有的农民都搬到城里去，农民总体上应当就地城镇化。我们的目标应是，虽有城乡之别，而少城乡之差。必须通过城乡融合发展，把更多的公共资源配置到农村，加强农村基础设施建设，加快建设社会主义新农村，打好脱贫攻坚战，努力提高农民收入，缩小城乡差距，让农民也能过上现代文明生活，一起共享发展成果，实现城市乡村共生共荣，这才是切合实际地解决“三农”问题的根本之道。
实施乡村振兴战略，必须坚持农业农村优先、三产融合和城乡一体化发展的原则。在战略实施上，要坚持以深化土地制度改革为重点，以产业融合为纽带，以公共服务均等化为途径，精心谋划，稳步推进。在加大政策倾斜的同时，大力培育新型农业经营主体，发展适度规模经营，健全社会化服务体系，激活乡村的资金资产资源，实现小农户与现代农业产业发展的有机衔接。要坚持自治、法治和德治相结合，加快建立有效的乡村治理体系。要把各类人才引向农村，培养懂农村、爱农业、爱农民的工作队伍，培育现代新型农民。要大力加强农村基层党建工作，下力气壮大农村集体经济，充分发挥农民在实施乡村振兴战略中的主体作用。
作为一个涉农工作者，贯彻落实十九大精神，就要认真学习领会中央关于乡村振兴战略的各项部署，把各项政策学懂弄透，在做实上下功夫，结合我省实际提出实实在在的举措，一个时间节点一个时间节点往前推进，以钉钉子精神全面抓好落实，为我省乡村振兴作出自己应有的贡献。
乡村振兴归根结底是产业发展问题。近年来，安徽省宣城市宣州区坚持以农业供给侧结构性改革为主线，构建现代农业产业、生产、经营体系，推进一二三产业融合发展，做实产业振兴文章，筑牢乡村振兴之基。20_年，笔者通过实地调研、入户走访、座谈交流等形式，重点对宣州区乡村产业现状、存在的问题进行了调查，并就产业发展、推进美丽乡村建设提出了对策建议。
>一、产业现状
安徽省宣城市宣州区是一个农业大区，气候条件适宜，地理位置优越，自然资源丰富，是皖江城市带承接产业转移先行区、国家级生态示范试点区、全国农产品标准化综合示范区、全国首批农村产业融合发展试点示范区、全国农村综合性改革试点试验区、全国农村集体“三资”管理示范区，综合经济实力连续多年位居全省前列。
1.产业扶贫扎实推进
宣州区深入实施脱贫攻坚“七大行动”（农业产业化脱贫行动、光伏发电脱贫行动、乡村旅游脱贫行动、促进就业脱贫行动、教育助学脱贫行动、生态补偿脱贫行动、政府兜底脱贫行动），多举措推进脱贫攻坚工作。截至20_年底，全区累计投入各类资金2.1亿元，完成贫困村产业项目45个、到户产业项目2.2万个，实现产业扶贫全覆盖。
2.优势产业形成“气候”
宣州区深入推进农业供给侧结构性改革，整合优化各方资源，借势助推产业转型，完善农业产业体系，构建稻渔综合种养、经果林立体种养等循环经济模式。以特种水产养殖、家禽繁育、林特产品开发为特色的“块状农业经济”逐步发展壮大，成为推动全区农民增收的特色优势产业。
3.现代农业稳步发展
宣城市洪林现代农业示范区在省级考核中连续3次获评优秀，宣城市现代功能农业科创园建设全面启动。20_年，宣州区实现粮食总产量51万吨，蔬菜总产量25.9万吨，烟叶产值2.9亿元;稻渔综合种养3.5万亩，水产养殖28万亩。安徽省政府在宣州区召开现场会，全面推广稻渔综合种养模式。宣州区现有农产品加工企业83家，年销售收入超亿元企业26家。新增家庭农场215家、农民合作社65个、“三品一标”（三品，即无公害农产品、绿色食品、有机农产品;一标，即农产品地理标志）认证单位8个、农产品11个。宣城市水东蜜枣通过原农业部农产品地理标志评审;宣城市宣州区水阳镇获评“中国幼蟹第一镇”。
4.产业带动惠民增收
宣州区全面完成农村集体资产股份合作制改革工作，全面推进农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革，加快农村土地、集体林地“三权分置”改革。深化国家农村综合性改革试点试验区建设和农民住房财产权抵押贷款试点，推动金融资源向“三农”倾斜，构建一二三产业相融互促的格局，实现农民充分就业增收。
>二、存在问题
近年来，宣州区乡村一二三产业融合发展虽然取得了一定的进展，但是仍然处于融合发展初始阶段，存在着一些问题。
1.集聚效应难形成
受各种因素制约，特色优势产业依然处于培育和起步阶段，产业集聚效应尚未形成，导致部分特色产业有优无势、有特无色。从总体上看，整个产业“有群山而无高峰”。
2.要素配置不合理
资金、土地、人才等资源要素由乡村流入城市，加上要素投入不足，造成乡村资源的严重“失血”和“贫血”。农村“三变”改革政策配套跟进不力，与之相配套的基础工作推进缓慢。龙头企业后劲发展不足，“小龙”多，“大龙”少。农产品加工技术装备水平不高，存在精深加工和综合利用不足等问题。农业基础设施建设仍显滞后，存在不少突出问题。农技推广和服务体系不健全，支撑作用难以凸显。
3.乡土人才严重匮乏
对于乡村振兴中不可或缺的乡土人才，各地的重视程度和培育力度还远远不够。一是农民文化素质、科技水平较低，与现代农业发展的现实需求不相适应。二是缺乏完善的乡土人才激励保障机制，乡土人才大量外流，导致出现“乡土人才匮乏、劳动力资源浪费”的怪现象。
4.产业融合不紧密
一是产业融合程度不紧密，产业链条短、产品附加值低、产销对接失灵等客观问题成为制约融合发展的“拦路虎”。二是新型经营组织发育缓慢，融合主体带动能力较弱，尤其是“融资难”“融资贵”等瓶颈亟待破解。三是联结机制不够完善，各融合主体之间缺乏有效联结机制，尚未形成利益共同体、命运共同体。
> 三、对策建议
1.出台系列政策，培養乡土人才
推动产业振兴，人才是关键。一是完善工作机制。围绕产业兴旺要求，创新乡土人才队伍体系建设方式，编制乡土人才中长期发展规划和年度工作计划，建立动态管理的乡土人才库，制定乡土人才培养、管理、考核办法，出台培养乡土人才系列激励政策，加快建设一支数量充足、配置合理、保障有力的乡土人才队伍。二是加大培训力度。紧扣特色种养业、农产品精深加工等重点领域的现实需求，依托区、乡、村三级培训体系，对乡土人才进行针对性培训。对于产业发展带头人，分批次选送到党校、大中专院校进行1～3年的深造，构建一支以产业带头人、新型职业农民、产业能手、旅游人才、电商发展人才为主体的知识型、技能型、复合型乡土人才队伍。三是搭建创业平台。通过产业带动、活动带动、结对帮带等方式，多层次搭建乡土人才施展才华、建功立业的平台。四是创新激励机制。在政治上，将优秀乡土人才纳入入党积极分子储备库或村级后备干部人才库，优先推荐为党代表、人大代表、政协委员;在荣誉上，每年开展“田秀才”“土专家”“拔尖人才”等评选活动，表彰先进，树立榜样;在待遇上，建立乡土人才专业技术职称评定制度，让“土专家”“田秀才”“拔尖人才”等有名分，并配套落实相应待遇。
2.探索有效路径，促进产业对接
实现小农户对接大市场，就要以产业为基础，通过市场的有效配置，以“反弹琵琶”的方式带动产业发展和农民增收。一是构建产业体系。要以科技服务和信息服务为核心，推动建立现代农业产业体系，培植壮大产业集群。一方面，完善以线下农户与超市对接、线上电子商务为主体的营销体系;另一方面，引导小农户与一二三产业相融互促，延伸产业链、提升价值链。二是构建利益联结。要以共享为核心，构建小农户与经营主体“互惠互利、共同发展”的利益联结机制。在此基础上，引导小农户参与和发展经营主体，通过订单、入股、合作等方式，健全“风险共担、利益共享”的利益联结机制，让小农户变身产业链上小股东。三是构建自强模式。要以自强为基础，探索小农户市场意识、经营意识的养成路径，破解小农户“种什么”“怎么种”“怎么卖”等难题，促进小农户与大市场的有效对接，倒逼种养标准化，带动流通市场化，促进生产规模化，提升农民组织化，引领产品品牌化。加大小农户的技术与经营培训力度，培育新型职业农民。把小农户发展现代农业产业与产业扶贫融为一体，优化农业供给结构，补齐农业现代化短板。 3.谋划多元融合，提速产业引擎
依托乡村资源条件和产业基础，创新多样化产业融合方式，探索一二三产业融合发展的有效路径。一是紧扣链条延伸，推进农工融合。构建以龙头企业为引领的农产品精深加工业格局，凸显产业集聚效应。二是紧扣功能拓展，推进农文旅融合。整合乡村资源、生态、气候等优势，挖掘农业生态、文化、旅游功能，发展“农业+旅游”“文化+旅游”“养生+旅游”等新产业和新业态，推进乡村民宿、“农家乐”“渔家乐”“采摘乐”基地建设，以农文旅融合带动产业增效、农民增收。三是紧扣通道建设，推进农贸融合。依托区位和交通优势，推动现代流通产业转型升级，推进“互联网+”行动计划，推动农产品出村。四是紧扣结构调整，推进内部融合。依托“中国幼蟹第一镇”“中国酱板鸭之乡”“中国反季节香菇之乡”等“国字号”品牌，调优农业种、养、加结构，优化稻渔综合种养等特色模式，推进蜜枣、香菇、芹芽、毛豆、河蟹、青虾、宣木瓜、高山茶、太子参、优质稻等精品种养加基地建设，打造区域农产品公共品牌。
4.深化“三变”改革，引领产业发展
“三变”改革的内涵是“股”，关键是“变”，重点是发展壮大优势产业。一是着眼于资源要素。激活资源要素，以集体资产、土地等资源和技术技艺等形式入股经营主体，变“耕者有其田”为“耕者有其股”，形成资源叠加效应，让乡村分散闲置的资源活起来。二是着眼于优势产业。探索构建“三变+集体经济”“三变+产业扶贫”“三变+特色村镇”“三变+龙头企业”“三变+乡村旅游”等多种全新的“三变+”产业发展模式，培育和壮大乡村旅游、有机农业、休闲农业、现代種养业等别具特色的优势产业。三是着眼于资金整合。创新财政资金股权化，发挥投融资平台牵动作用，引导金融机构创新“三变贷”等信贷产品，建立农民稳定增收长效机制，激活放大涉农资金使用效应。四是着眼于主体带动。扶大扶强新型经营主体，依托“龙头企业+合作社+农户”的带动模式，建立产权、责权清晰的利益共同体，充分发挥经营主体承接带动作用。五是着眼于风险防控。在充分尊重农民意愿的基础上，通过构建风险评估、融资担保、风险补偿、权益保障等针对性机制，有效防范自然风险、市场风险和法律风险。
【摘要】政策落实跟踪审计是国家监督公共政策制定与执行情况的一项制度安排，是国家审计服务国家治理进而实现良治目标的重要手段。乡村振兴政策是现阶段我国“三农”发展进程中重要的公共政策，对其进行跟踪审计尤为必要。本研究在回顾文献的基础上，基于公共政策过程，论述乡村振兴政策落实跟踪审计的作用机理，以20_~20_年审计署审计公告为研究对象，分析实践中乡村振兴政策落实跟踪审计的困境，并提出相应优化路径。
【关键词】乡村振兴；政策落实跟踪审计；公共政策；国家治理
> 一、问题的提出
20_年10月，党的提出实施乡村振兴战略。20_年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对“三农”工作提出了具体要求，具有里程碑式的重大意义。20_年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（20_-20_年）》，对这一重大战略的具体实施做出了阶段性部署安排。乡村振兴作为国家战略规划在我国“三农”发展进程中具有重要意义，国家围绕乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”制定出台了一系列政策。由于乡村振兴政策具有内容覆盖量大、影响范围广的公共性特征，无论政府还是社会公众对其的落实情况与实施效果都极为关注。20_年9月7日，审计署印发了《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》，按照该指导意见，乡村振兴战略审计的相关工作随即有序展开。政策落实跟踪审计作为一种政策纠偏与反馈机制，能够预防乡村振兴政策的理解偏差和落实不到位的风险，揭示乡村振兴政策制定缺陷和乡村政策执行体制障碍，抵御乡村振兴政策执行过程中的管理漏洞与腐败。因此，为了使乡村振兴政策的良好初衷不被扭曲和具体政策能够有效实施，必须加强乡村振兴政策落实跟踪审计。
>二、文献综述
（一）政策落实跟踪审计
国外关于政策落实跟踪审计的研究始于20世纪50年代，Anderson和Easton[1]认为，政策落实跟踪审计补充和完善了传统审计的内容，国家审计机关由于其独特的地位和特点对公共政策制定和执行的有效性进行评估，并提出审计建议，从而使国家审计内容更加完善。Dunn[2]提出了公共政策评估的适应性标准。国内学者从20世纪80年代开始关注政策落实跟踪审计。秦荣生[3]认为，政策落实跟踪审计是对公共政策及其相关配套措施的执行效果进行审查和评价，从而发现政策执行中的问题并提出建议的一种国家审计形式。谭志武[4]提出，政策落实跟踪审计的目标不仅在于评价政策执行效果，还在于政策资金管理的规范性、资金使用的合法性。在此基础上，学者们对于政策落实跟踪审计实践经验进行了总结。刘波[5]提出，我国政策落实跟踪审计应该依照客观、合法和创新的原则进行。王慧[6]认为，要把握公共政策和国家经济社会发展之间的关系，持续进行政策落实跟踪审计，以充分履行国家审计职能。
（二）乡村振兴政策落实跟踪审计
现阶段，乡村振兴政策是我国公共政策中极为重要的组成部分。目前，国外对乡村振兴政策落实跟踪审计进行研究的文献较为缺乏。在我国，李平[7]论述了乡村振兴政策落实跟踪审计的内容，其重点在于揭示“阻碍乡村振兴政策措施落实、制约农业农村深化改革等体制障碍、制度缺陷和管理漏洞”。刘锡平[8]指出，国家审计机关应当对乡村振兴重大专项资金申报立项、组织管理、使用绩效等方面进行重点审计，以充分发挥审计的监督职能，服务乡村振兴战略。综上可知，学者们对公共政策落实跟踪审计的定义、内容和公共政策执行效果审计进行了有益探索。但乡村振兴政策落实跟踪审计的研究成果相对较少，已有文献的主要关注点在于其内容和重点，缺乏系统和深入的理论与实践研究，对于乡村振兴政策落实跟踪审计的研究尚处于起步阶段。
> 三>、乡村振兴政策落实跟踪审计的作用机理
基于我国“全面治理”与“持续治理”相结合的乡村治理模式，乡村振兴政策的着力点在于形成“全过程一体化”的公共政策作用机制。为此，需要将乡村振兴政策落实的全部过程纳入审计监督范畴。政策落实跟踪审计作为一种全过程的持续审计，其在乡村振兴政策落实的不同阶段均发挥着相应的治理作用。
（一）乡村振兴政策落实过程
1.配套措施制定阶段。通常，有关乡村振兴的重大政策由国务院及其职能部门制定，考虑到我国各个地区乡村的地理环境、自然资源条件、经济政策适合度等方面具有高度异质性特征，因而地方政府及其职能部门需要结合本地具体情况，制定与当地实际条件高度契合的乡村振兴政策配套措施，并按照配套政策措施的制定目标分配乡村振兴资金。各地方政府通过成立乡村振兴工作领导小组，制定乡村振兴专项资金管理办法、乡村振兴绩效考核制度等配套措施，进一步宣传、解读和推广乡村振兴政策，减少由于信息不对称造成的乡村振兴政策制定者、执行者以及受众方对政策理解不一致的问题。限于政策制定者的有限理性、知识存量和认知水平差异，同时也受到地方差异的影响，乡村振兴政策配套措施的制定可能会在政策传递过程中与中央相关政策发生偏差，因此国家审计机关需要对乡村振兴政策的配套措施制定情况予以审查和评价。2.政策执行阶段。各级政府及其职能部门在乡村振兴政策执行和协作过程中可能会存在利益诉求不同、信息不对称和监管不到位等问题，不可避免地会出现资金使用不规范、组织协调不顺畅、政策效果不达标等问题，因此国家审计机关需要对乡村振兴政策执行情况予以充分关注。3.政策效果评价阶段。对乡村振兴政策效果的评价必须考察该政策目标的实现程度。而我国公共政策评估主要由政府部门进行，政府部门在系统内采取自下而上的总结报告等形式对政策执行效果进行评价，存在评估主体单一、独立性不足、专业性缺失的问题，这将影响乡村振兴政策效果评价结论的客观性与正确性。因此，国家审计机关需要作为独立于乡村振兴政策制定者、执行者和受众者的第三方，秉持独立、客观和公正的职业态度，运用绩效评价专业知识和技能对乡村振兴政策效果实施评价。
（二）跟踪审计作用机理
1.乡村振兴政策制定阶段的审计预防治理。乡村振兴政策制定阶段的成果主要表现为乡村振兴政策的“形式”维度，乡村振兴政策的形式是指乡村振兴政策所存在和产生的方式以及外部表现形态，具体包括政策的文件形式、政策体系形式和政策制定程序。乡村振兴政策落实制定阶段的审计实质上就是形式维度的审计，即在乡村振兴相关政策执行之前，国家审计机关对地方政府和相关职能部门制定的配套措施进行的审计评价，具体地，应重点关注地方政府制定的乡村振兴政策配套措施的确定性、配套措施体系的一致性以及配套措施制定程序的法定性。国家审计机关通过及时介入地方政府制定乡村振兴政策配套措施的环节，在审查各地方政府是否出台了相关配套措施的基础上，进一步对配套措施基于形式维度进行审计，主要审查内容包括：政策执行主体、客体和内容三个要素是否完整；配套措施的条文是否具有确定性和一致性；配套措施与中央乡村振兴政策精神是否一致；各项配套措施之间是否协调和相对稳定；与当地“三农”情况的契合程度；配套措施制定依据是否合理；配套措施是否可行等。通过审查，及早发现乡村振兴政策配套措施可能存在的风险，提供具有前瞻性的建设性建议，防止由于地方政府及其职能部门乡村振兴政策配套措施制定不当带来的负面效应，从而发挥国家审计的事前预防功能。22.乡村振兴政策执行阶段的审计揭示治理。乡村振兴政策的执行即“事实”维度，具体而言，乡村振兴政策的事实维度是指乡村振兴政策具体执行过程中表现出的各种数量值、比率关系或统计结果等客观存在的指标。乡村振兴政策的具体执行过程受众众多，是一个复杂、涉及多个领域、充满不确定性的过程，对乡村振兴政策落实跟踪“事实”维度的审计属于事中审计，是对乡村振兴政策实施过程及政策实施所涉及公共资金使用情况的审查。国家审计机关通过审查各级政府及相关职能部门在乡村振兴政策执行过程中的主体责任履行情况，评价政策执行主体行为的合法性与恰当性。主要审查内容包括：政策执行主体在乡村政策执行过程中是否存在不执行、扭曲执行和执行不畅等情况；乡村振兴资金的投入、资金运用信息披露和资金监管责任等情况。通过跟踪审查乡村振兴政策执行过程及资金使用情况，国家审计机关可以及时、准确地发现阻碍乡村振兴政策执行的原因，揭示影响乡村振兴政策落实的因素，向政府相关部门提供审计建议，保证乡村振兴政策执行到位，避免政策在落实过程中出现偏差。3.乡村振兴政策效果阶段的审计评价治理。乡村振兴政策的效果也就是“价值”维度，即乡村振兴政策运行中和运行之后所产生的各种影响和发挥的实际作用。乡村振兴政策的价值具体表现为政策效果、政策效率和政策影响。对乡村振兴政策效果阶段的审计，也就是乡村振兴政策落实跟踪审计价值维度的审计属于事后审计，通过评估乡村振兴政策产生的影响，即该政策引起政策受众方和社会发生的改变，判断乡村振兴政策是否符合促进社会生产力、社会公正和人的全面发展的三项公共政策的价值标准，进而实现对乡村振兴政策制定者和执行者的权利监督与约束。国家审计机关对乡村振兴政策价值维度审计的具体内容包括：评价乡村振兴政策的执行效果是否已实现预期目标和预期目标的实现程度；审查乡村振兴政策专项资金运用的合法性、经济性、效率性和效果性；评估乡村振兴政策执行对农村基础设施、农村公共服务、农村科技和人才、农村环境治理效果的影响等。通过审计及时发现和揭示影响乡村振兴政策顺利实施或偏离价值目标的因素，促进各级政府和相关职能部门增强服务乡村振兴意识和履责能力，保证“农业强、农村美、农民富”的政策价值目标实现。综上所述，乡村振兴政策落实跟踪审计的三个阶段即政策制定、执行和效果评价阶段，也就是形式维度、事实维度和价值维度三个方面的审计彼此联系配合，形成一个审计治理的作用体系，具体如图1所示。
>四、乡村振兴政策落实跟踪审计实践中面临的主要问题
按照审计署的统一部署，各级国家审计机关从20_年底开始依法进行乡村振兴政策落实跟踪审计。20_~20_年，审计署共了9份有关乡村振兴政策落实的审计公告，从审计公告来看，乡村振兴政策落实跟踪审计实践中仍然存在一些问题，分析如下。
（一）审计介入评价配套措施制定较为滞后
根据审计公告，乡村振兴政策配套措施制定主要存在三类问题：一是各级地方政府未能及时完成乡村振兴政策的具体方案，资金使用效率不高。例如，审计署20_年第5号审计公告显示，截至20_年6月底，下达给辽宁省、安徽省、内蒙古自治区等的市、县的涉农财政专项资金10.13亿元滞留、滞拨、长期闲置，其中2.84亿元闲置两年以上。二是各级地方政府未能科学论证乡村振兴项目，导致项目建设标准不高或后续管理不到位。例如，审计署20_年第4号审计公告显示，辽宁省法库县、吉林省长春市九台区、甘肃省西和县等7个县53个农村道路管理不规范，202_.64公里道路养护或生命安全防护不到位，涉及资金3.8亿元。三是各级地方政府项目方案编制不合理，项目进展缓慢。例如，审计署20_年第4号审计公告显示，山西省和顺县、山东省蒙阴县、广东省佛冈县等17个县6.33万农户的农村厕所改造任务未能如期完工。实际上，如果审计机关及时介入各级地方政府制定乡村振兴配套措施的制定阶段，通过对政策的一致性、合理性、确定性等形式进行评价，上述问题原本能够得以避免和纠正，但目前审计机关在乡村振兴政策配套措施制定阶段的评价功能缺位，审计治理的预防功能未能有效发挥，导致地方政府存在乡村振兴政策具体方案迟滞、项目论证简化、项目方案编制粗糙等问题。
（二）政策执行过程审计对存在问题的原因关注欠缺
乡村振兴政策执行是政策落实过程的中间阶段，具有承上启下的作用，政策执行审计要通过跟踪审查执行过程发现政策落实偏差，并揭示影响落实的因素。本文通过对审计公告结果的梳理发现，乡村振兴执行审计过程中，审计人员仅仅关注发现的问题本身，并未深刻揭示产生问题的深层次原因。例如审计署20_年第4号审计公告指出，“部分地区落实高标准农田建设、粮食和生猪生产保障、农村人居环境整治等政策措施落实不到位”，每个具体问题在后附的主要问题清单中反映为“问题类型”和“主要表现”，但是对于政策措施落实不到位的原因没有单独列示，仅在“问题表现”中有“管理不规范”等模糊的原因说明。关注政策是否落实、执行是否存在偏差仅仅是乡村振兴政策执行审计的一个方面，对于其落实不到位、执行存在偏差的原因揭示却是政策执行审计不可或缺的另一个方面，它是审计人员为乡村振兴政策充分执行提供“如何规范管理、从哪里入手规范管理”等有价值审计建议的依据。然而，目前乡村振兴政策执行审计中重问题、轻原因，审计治理的揭示功能尚未充分发挥，也就难以及时发现和揭示制约乡村振兴政策顺利实施的各种原因。
（三）政策效果审计对政策及其效果的评价不足
审计署的有关乡村振兴政策落实的审计公告的内容及其后附的主要问题清单说明重点集中于：资金闲置、项目建设标准不高、项目后续管理管护不到位、项目进度慢等问题，缺少对乡村振兴政策本身或政策执行效果的评价性描述。即便专门针对乡村振兴政策的20_年第6号审计公告，也仅仅运用诸如“建设任务未完成”“尚未投入使用”“未实现目标任务”等比较简洁的语言描述现状，并未从农村人居环境整治、农业绿色发展、新型农业经营主体发展等方面阐释审计发现的问题，也未对政策落实及其效果予以评价。20_年第6号审计公告中针对效果性的评价体现在农村厕所改造和污水垃圾处理设施项目效益与资金效益上，例如“14个县的农村厕所、污水和垃圾处理设施建成后因管护不到位等无法有效使用，部分长期闲置未发挥效益”。再如“造成32.73亿元滞拨或结存在地方财政、农业等主管部门或乡镇，其中4.94亿元闲置1年以上，最长的闲置超过4年”。这些对项目效益和资金效益的评价具有一定的局限性，在农民满意度、人居环境治理质量、乡村振兴政策产生的农业绿色发展和产业发展状况等方面，政策落实跟踪审计并没有予以相应监督和评价，也缺乏对相关部门和人员的问责。乡村振兴政策落实跟踪审计通过关注政策受众人员和乡村各个方面所发生的实际变化，并将实际变化的现实和应该发生变化的价值标准做比较，以此为依据对乡村振兴政策制定者和执行者的价值取向进行评价，确保各级政府和相关职能部门服务乡村振兴的政策价值目标实现。但审计实践中鲜有关注乡村振兴政策及其效果，对乡村治理问题问责不到位，审计治理的评价功能未有效发挥，乡村振兴政策的价值目标实现的评价便无从谈起。
>五、乡村振兴政策落实跟踪审计的优化路径
（一）及时评价配套措施，为乡村振兴政策制定提供信息和咨询
国家审计机关应该及时介入乡村振兴政策配套措施制定阶段，实质上是在法律赋予其的合法地位前提下参与乡村振兴政策过程，扩大了政策主体参与广度，并前置了非传统政策主体参与政策的时间，而且国家审计机关要出具审计报告，报告上应重点列示具有专业性和权威性的审计建议，以提高审计参与政策配套措施制定阶段的质量。另外，国家审计对乡村振兴政策的形式审计，要通过审计公告和公告解读等方式，为社会公众提供更加充分和真实的乡村振兴政策配套措施制定信息，从而克服各级政府和职能部门内部缺乏公开信息的动力与机制的缺陷。社会公众从审计公告和公告解读中获得审计信息后参与乡村振兴政策，也有助于从“源头”上保证乡村振兴政策和措施的有效落实。
（二）深入挖掘问题原因，保障乡村振兴政策顺利贯彻落实
乡村振兴政策执行涉及多种因素，保证其顺利执行需要两个重要条件：一是执行者尽职尽责，二是政策执行过程中的制度保障。从乡村振兴政策执行存在问题的外在表现到产生问题的原因，需要审计机关和人员能够以宏观和全面的视角，从问题表象分析影响和阻碍乡村振兴政策落实的执行主体或者制度因素，从而发现乡村振兴政策偏离预期目标的原因。具体而言，在乡村振兴政策执行阶段，审计人员一方面要审查各级政府及其相关职能部门是否创造了充分的条件保障乡村振兴政策落实，并对政策具体执行单位和人员进行必要的管理和控制，从而监督和约束乡村振兴政策执行主体，以确保其职责履行到位。另一方面，审计人员要关注政策落实过程中的执行机制、监督机制、责任制度和建成项目的管理机制，通过对上述制度设计的健全性、执行的有效性进行评价，进一步揭示乡村振兴政策落实的制度障碍，为乡村振兴政策各个相关主体提供具有可行价值的建议，从而及时纠正乡村振兴政策执行偏差，防止政策落实发生变形。
（三）有效开展政策绩效评价，促进乡村振兴政策价值目标实现
各级政府及相关职能部门在乡村振兴政策的制定与执行过程中必须有所作为，并且承担公共受托责任。与之相适应，乡村振兴政策落实跟踪审计需要关注政府制定和执行政策的公正性、效率性、平等性和稳定性，即在乡村振兴政策的终结阶段，国家审计机关应该对该政策予以绩效评价。乡村振兴政策绩效评价一般可以分为三个步骤：1.完善乡村振兴政策绩效评价指标体系。评价指标体系应该包括乡村振兴政策效率、乡村振兴政策效果、乡村振兴政策影响和乡村振兴政策充分性四个维度。效率维度是指乡村振兴政策成本收益率，乡村振兴政策收益不仅有货币收益，还有非货币收益。因此对乡村振兴政策效率维度绩效评价主要在于政策是否以最低成本最大化实现乡村振兴政策的预期目标。效果维度是指乡村振兴政策结果是否或在多大程度达到乡村振兴政策制定目标。通过乡村振兴政策实际执行结果与预期结果的比较进行乡村振兴政策效果维度绩效评价。影响维度是指乡村振兴政策对农民及其他群体产生的影响，既包括经济影响，也包括心理影响等其他影响。充分性维度重点评价乡村振兴政策制定和执行中出现的问题是否有效解决，农民的诉求是否得以充分满足。2.建立乡村振兴政策绩效评价过程和结果信息公开制度。信息公开制度有利于国家审计发挥约束性和建设性作用。乡村振兴政策绩效评价结果作为乡村振兴政策落实跟踪审计信息的一部分，国家审计机关一方面向政府报告，并以简报形式印发给乡村振兴政策的相关执行部门，另一方面在审计署和地方审计机关网站上以审计公告形式公开。国家审计机关在不涉及国家秘密和商业秘密的基础上，向社会公众公开乡村振兴政策落实审计的相关信息，在一定程度上提升审计意见和审计建议的影响力，有助于更多社会公众参与乡村治理，发挥社会公众的监督作用。3.根据乡村振兴政策绩效评价结果实施问责。乡村振兴政策绩效评价结果有正反两个方面，对于正面效果明显的乡村振兴政策应继续执行，对于产生负面效果或者无效的乡村振兴政策应予以废止，而对于有待改进的乡村振兴政策，政策制定部门应结合审计建议予以完善。另外，对于没有完成预期目标的乡村振兴政策，政府有关部门需要分析政策制定不恰当和执行不到位的具体原因，并依法追究责任人的责任，以发挥绩效评价的结果导向和刚性约束作用。
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[摘要]乡村振兴战略是实现乡村现代化和破解“三农”问题的重大政策导向，其基本目标是实现城乡融合发展。当前农村宅基地闲置和粗放利用，使得农村大量的土地资源被浪费，因此“盘活”这些潜在土地资源成为推动乡村振兴的主要抓手。农村宅基地制度改革可以促使更多的社会资本流入乡村，促进农民增收和乡村产业合理发展。因此，乡村振兴中宅基地制度改革要找到宅基地有序流转、有偿使用和有偿退出等方面的突破口，推动我国城乡一体化发展。
[关键词]乡村振兴;宅基地制度改革;三权分置;有偿退出
[中图分类号]F321.1[文献标识码]A[文章编号]1674-7909（20_）10-17-3
城乡二元化体制和城市优先发展战略，使土地、资本、劳动力等要素大量向城市流动，制约了现代农业的发展和乡村的转型。现如今，乡村大部分年轻劳动力选择到大城市打拼，大量的农村宅基地处于闲置状态，加剧了农村社会的衰落。农村宅基地制度作为乡村基础性制度之一，在相当长的一段时间内保障了农民的居住需要和相关的福利，也是维护农村社会稳定的极为重要的政治制度。然而，现行宅基地制度在大部分农村地区已经难以适应当今社会经济快速发展的需求，也无法满足实施乡村振兴战略的需要。
党的十九大报告将乡村振兴战略列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一，这使得农村成为我国现代化建设的重要场所。新时代背景下，農村宅基地制度改革创新真正需要指向的目标应是突破城乡二元土地制度构架，促进农业转移人口市民化，加快推进农业农村现代化、振兴乡村发展，缩小城乡差距，推动城乡融合发展。
1乡村振兴战略与农村宅基地制度改革概述
1.1乡村振兴战略的目标
党的十九大提出的乡村振兴战略进一步提升了农业的基础地位，乡村振兴战略的总要求为产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效和生活富裕。产业兴旺的关键是农村一二三产业融合发展，由此吸引更多市场主体参与农业经营，拓展农业发展空间;生态宜居是指美化乡村环境，发展绿色产业链，使得乡村成为农民宜居、城市人向往的“宝地”;乡村文明是指要发扬优秀的乡村文化，并将传统的农业文明与现代的文明结合到一起，增强乡村的文化软实力;治理有效关键在于基层民主的建设和科学的决策机制的创新;生活富裕的关键是减少城乡居民的收入差距，促进农民增收。乡村振兴战略意在解决农村凋敝的问题，乡村振兴战略是全方位的振兴战略。
1.2我国宅基地制度发展历史与现状
1.2.1历史回顾。中华人民共和国成立后，农村宅基地制度的变迁可以分为3个阶段：第一阶段是1949—1956年，实现了农民拥有宅基地和房屋的所有权;第二阶段是1957年至改革开放初期，宅基地由农民所有转变为农村集体所有农民使用，并允许城镇居民取得宅基地;第三阶段是改革开放至今，《中华人民共和国土地管理法》进一步明确了“一户一宅”、无偿分配、限制宅基地入市流转等规定，农村宅基地归农民集体所有和农民房屋在集体经济组织的范围内可以进行买卖的政策逐步形成。在这个阶段，“房地一体”政策变为“房地分离”。这实际上是一种政策上的悖论，一方面农民宅基地属于农民所有，农民有租赁和买卖宅基地的权利;另一方面又不允许宅基地出租和买卖。改革开放以前，我国农村经济是封闭式的自然经济，各类生产要素是在该集体组织内进行配置。改革开放以后，宅基地制度虽经多次调整和完善，总体上走过了一条不断强化的道路。
1.2.2发展现状。历史上宅基地是农民的私有财产，农民家庭的财产状况主要体现为留存下来的“祖宅”[1]。宅基地是指以集体经济组织成员资格为前提的农村居民，为了他们生产和居住的需要，从集体经济组织里无偿取得，可用来建造农房以及晒坝、饲养厂等附属生产生活设施的农村集体建设用地[2]。宅基地由于其居住和风险保障功能及农民的“祖宅情结”，对于农民来说具有一定的特殊性[3]。但是，随着工业化和城市化的推进，农村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化，宅基地的财产性功能在不断增强[4]。发展农村金融的关键在于农村宅基地的抵押融资功能的实现[5]。在保障农民“户有所居”的前提下，逐步开放宅基地入市流转范围，实现城乡融合发展，同时可以实现利益主体之间的共赢[6]。
宅基地流转可以看作是乡村振兴战略未来的发展趋势。在宅基地流转的实践中，大多数学者认为主要问题在于农村宅基地产权权能受限。虽然法律规定了农村集体对宅基地的所有权，但是实际上大部分农村集体的所有权被虚置，而只有小部分收益权和处分权。目前，宅基地流转遇到的现实问题包括宅基地退出和补偿问题。宅基地权能的不完整导致自愿有偿退出制度难以构建，使得大量的农村宅基地闲置[7]。在此背景下，宅基地“三权分置”改革开始进入学者视野。
2宅基地制度改革的试点经验
2.1试点情况说明
2.1.1宅基地的功能扩展至经营性用途。在云南省大理白族自治州，许多农户将其闲置宅基地和农房出租给第三方经营客栈、餐饮等，如银桥镇在探索宅基地“三权分置”的实践中，将农村集体经营性建设用地入市与盘活利用闲置农房和宅基地统筹规划，缩小了征地范围，同时又为乡村振兴提供了用地支撑。将银桥村0.287hm2闲置宅基地作为农村集体经营性建设用地入市试点，促进了乡村旅游业的发展和农村三产融合，进一步释放增加宅基地经营用途发展产业的改革红利[8]。试点的实践表明，将宅基地的居住保障性功能扩展到经营性用途可以为我国农村产业的发展提供用地保障[9]。
2.1.2推动乡村治理体系建设。值得一些不发达地区借鉴的试点改革主要为江西省余江县宅基地制度的改革。余江县建立村民事务理事会，给予村民事务理事会宅基地退出、收取有偿使用费等权利，真正有效地发挥了村民自治组织的主体作用，在很大程度上激发了农民参与宅基地改革的热情，也进一步增强了村内各主体之间的凝聚力[10]。余江县在农村村民自治方面的经验，对于探索我国乡村治理模式有借鉴意义。 2.2试点中存在的问题
2.2.1宅基地退出的资金不足。目前，闲置宅基地的退出机制主要通过农民集体经济组织回购。重庆市对退出的宅基地，各地区按照相关的规定给予农民一定的补偿。之后，农民退出的宅基地由当地土地整理机构将其复垦为耕地，归村集体经济组织所有，然后将新增的建设用地指标用作地票，进入重庆市农村土地市场进行交易[11]。
2.2.2宅基地流转活力不足。目前，宅基地流转只限于本集体经济组织内部。在部分试点中，如浙江省义乌市主要通过租赁、抵押的方式进行流转，不仅期限、用途有严格的限定，目前流转主体也仅限于银行。
2.3试点中值得借鉴的经验
改革开放以来，我国城乡居民收入悬殊的主要原因在于农村的市场化程度低，不能使资源有效流通起来，使得农民的财产性收入减少。那么，如何有效流转农村的闲置宅基地，增加农民的财产性收入，打破城乡二元制度，成为一个值得深入思考的问题。要盘活农村闲置的宅基地资源，就必须采取相应的对策。例如，对那些有旅游开发前景的闲置宅基地，可以发展乡村旅游，真正将闲置宅基地合理地利用起来，为乡村振兴战略的实施提供实践支持。
3乡村振兴中农村宅基地制度的改革建议
3.1探索宅基地“三权分置”
目前，宅基地改革的关键还在于还权赋能，应走出宅基地的居住保障功能，进一步打破宅基地财产功能受限的局势。农村宅基地“三权分置”的核心就是在农村宅基地集体所有权不变的前提下，实现宅基地的所有权、资格权和使用权的分离。通过放活宅基地的使用权，为社会资本流入乡村的大门提供了钥匙，如此一来，宅基地可以做到成片建设，形成一定规模的产业化生产，增加农民的财产性收入，引导资本留在农村，增加当地居民的就业率。
3.2探索宅基地有偿使用机制
改革开放以来，虽然大量的农村劳动力流向城市，使得农村居住人口急剧减少，但是农村建设用地却仍处于高速增长的状态。产生这种现象的一个重要因素就是宅基地的分配和占用是无偿的。因此，需要探索宅基地有偿使用机制。宅基地的有偿使用是指由于历史原因导致“一户多宅”或宅基地面积超标的，需要采用有偿使用的办法，加大农民多占宅基地的代价，才能有效地防止多占宅基地现象的继续发展。
3.3探索宅基地有偿退出机制
宅基地制度改革的关键在于农民权益的保障和土地资源的集约利用，所以我国应优化宅基地退出补偿机制，让农民更加愿意退出其闲置的宅基地。这可以增加农民的财产性收入，促进农村土地的集约利用，推动我国乡村振兴战略的实施[12]。笔者认为首先应合理制定农户宅基地退出补偿标准，保护农民财产权益;其次考虑到宅基地对农户家庭仍具有较强的社会保障功能，为了防止农民流离失所，影响农村社会的稳定，应对宅基地退出的主体加以限制;最后应探索宅基地退出的多元化补偿形式。
3.4建立相关的风险防范机制
实际上，一些拥有特殊的自然资源的宅基地沦为商人和企业的投资对象，改变了宅基地的用途。同时，一些地方政府为了自身的利益，强迫农村居民退出宅基地换取城市户口，这可能会严重影响农村社会的稳定。因此，为了防范这种风险的产生，需要建立宅基地流转、入市等的风险防范机制。一是要严格限制宅基地流转的范围;二是要充分尊重农民意愿，禁止任何主体强迫农民退出宅基地;三是要建立宅基地流转后的增值收益分配机制，保障各方主体的合法收益;四是要建立宅基地流转监管机制，禁止城市人购买宅基地用作投资等用途[13]。
4结语
新时期，乡村振兴战略着力破除城乡二元的体制机制问题，促进城乡融合发展，进而实现乡村振兴。实施乡村振兴战略，市场配置资源要素将起到决定性作用。土地作为乡村的关键要素，由于其财产权益不明确、权属不清晰，难以进行市场化配置，也難以与其他要素进行资源重组，制约了乡村振兴战略的实施。当前我国农村“三块地”改革中，宅基地制度改革涉及广大农民的根本利益，能促进城乡要素之间的流动与重组，所以宅基地制度改革需要从宅基地的“三权分置”、有序流转以及有偿使用和退出等方面着手，以此作为乡村振兴的突破口，并且在实践中应充分发挥宅基地制度改革对于乡村振兴与城乡融合发展的基本驱动作用。
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