一、新增长战略的形成及其主要内容

战后日本产业政策的典型是目标政策模式，即通过产业展望明确主干产业和产业发展的方向，政府采取措施诱导或指导产业发展，如制定相应的金融或财政税收政策支持主干产业的设备投资，并对产业的研发提供必要的人财物支持。这一产业政策在20世纪80年代的日美激烈的贸易摩擦中受到美国的强烈抗议，因此，90年代开始，在产业政策上日本出现了重视市场机制的倾向，尤其是小泉内阁推崇的市场原教旨主义成为20世纪初期日本产业政策的理论基础。而在同期内，美国政府却采取了促进IT产业和金融业发展的产业政策，新经济论主导了美国经济的发展，产学联和与知识产权保护为核心的创新政策带来了美国经济的繁荣。两国政策取向的逆转带来了两国经济差距的扩大。新世纪以来，日本开始反省其产业政策取向，出台了许多产业振兴规划，202_年出台了新增长战略。

(一)新增长战略的形成

日本的新增长战略是在一系列规划和报告基础上形成的，期间也伴随主流经济思想的转变。202_年小泉内阁制定《经济增长战略大纲》，规划了日本战略新兴产业，虽然小泉内阁坚持市场经济原则，但该大纲提出的战略产业成为新增长战略的产业格局。202_年12月，鸠山内阁通过了新增长战略：基本方针，分析了长期支撑日本经济增长路径的局限性，提出了第三条道路的理念。具体来说，第一条道路是战后开始到70年代，公共事业投资成为日本经济增长的重要源泉，这对日本缩小国内区域之间的经济差距，促进落后地区的经济增长发挥了重要作用，但人口稀少和偏僻的农村的基础设施建设降低了公共投资的效用，还带来了巨额的财政负担。第二条道路是202_年开始的结构改革，从供给方面试图通过提高劳动生产率促进经济增长。这是在新经济自由主义指导下的经济政策，基本的路径是放松监管和劳动力市场的自由化，提高企业的生产效率，实现经济增长目标，但这些政策带来了企业的分化，一部分企业获得了极大成功，大多数企业没有从中获益。第三条道路是通过新增长战略创造新的需求和就业，以创造需求和就业为核心推动经济增长。

202_年2月日本经济产业省成立了产业结构审议会，并成立产业竞争力研究部，产业竞争力研究部在202_年6月提出报告书，称为产业结构蓝图202_(The Industrial Structure Vision 202_)，这是日本新增长战略战略规划的理论和实践依据。

产业结构蓝图202_(以下简称蓝图)首先分析了日本产业的现状与问题，提炼了世界经济发展的特征，概括了日本产业结构转变的方向。在现状和问题中，重点分析了日本产业发展中的结构性问题，如产业结构问题、经营模式问题和经营环境问题;对于世界经济发展特征的概括中，一是以亚洲为中心的新兴市场国家的兴起带来全球需求结构的变化，新兴市场经济国家正在从世界的工厂到世界的市场转变;二是全球化层面的社会性课题涌现，典型的是新兴市场国家需求增大所带来的资源和能源约束对过于依赖资源能源的日本产业结构来说提出了新的挑战;三是国际企业间竞争发生了质的变化，数字化和网络化的发展改变了企业的竞争模式，新兴市场国家的技术追赶需要在投资规模和速度、收益模式的设计上再求创新;四是新自由主义思想的后退和国内就业优先思维模式的形成，各国在危机当头都是将国内就业摆在了政府的头等重要任务。对于结构转变的方向、蓝图从4个方面展开分析，一是产业结构从不稳定的单极结构向稳定的多极结构转换，主要包括以下5个战略性产业，分别是基础设施关联的出口(主要是核电力、水、铁道等领域)和文化产业(服装、传媒、饮食、观光旅游等)，这是为适应亚洲国家收入水平提高市场扩大而采取的战略，解决环境能源问题的产业(智能电网、未来汽车等)和医疗、护理、健康和育儿服务的改善是针对地球环境和人口老龄化而采取的策略，尖端领域(机器人、宇宙探索等)是试图强化日本的技术优势而制定的。第二个转向是企业经营模式的转换，改变技术优势明显而经营效率低劣的现状，实现技术优势和经营效益的双丰收。第三个转向是改变国际化和国内产业空洞化并存现象，通过增加开放和透明度吸引投资和增加就业，实现全球竞争时代的竞争力和国内就业的双赢。第四个转向是政府职能的转变，政府协助民间构建适应全球化环境的经营体制。

(二)新增长战略的主要内容及其评价

新增长战略以扩大需求和就业为重心，实现强经济、强财政和强社会保障的三位一体战略。新战略提出通过建立可持续的财政及社会保障制度和生活的安全网，创造出新的就业机会，消除国民对未来的不安，构筑经济增长的基础。生活安全网和提升经济活力、健全财政是实现三位一体的有效手段。具体的经济增长目标是在202_年前，名义国内生产总值年均增长率达到3%，实际年均增长率达到2%，失业率降至3%。

为实施上述目标，日本制定了7个具体战略，包含3个层次的内容：一是以增加需求为主的产业政策，包括绿色、健康、亚洲和旅游4个方面，分别制定了拉动需求和创造就业的规划，如在202_年202_年的10年间，在环境、健康和观光的3个领域中制造超过100万亿日元的新需求，并且创造400 万个以上的就业机会;二是以增加供给为主的产业政策，科学技术信息立国和就业人才战略规划可以提升日本产业的国际竞争力，促进信息和通信技术的应用，提高研发效率，而就业人才战略规划是应对日本劳动人口下降、创新人才缺乏而提出的有效措施;三是从资金循环方面消除阻碍产业结构调整的资金约束，金融资本市场的健全发展和风险资本的供给成为重中之重。7个战略分别为：

(1)建立绿色创新的环境能源大国战略。这是为实现202_年温室气体削减25%的目标而制定的，涉及到运输业及生活相关产业，包括核能和再生能源在内的能源产业以及在城市建设领域的新技术开发和新产业拓展，重点集中在智能电网、未来交通工具和未来生态城市的建设方面。

(2)建立生活方式创新的健康大国战略。在日本的少子高龄化时代，过于强调了社会保障的负担，将社会保障看作是经济发展的障碍，而且国民对于医疗护理和年金、育儿等社会保障体系的担忧还影响了国民的消费行为。通过完善社会保障增加就业的产业分散在多个领域，包括新药和医疗设备的研发、扩大外国患者的就医等，促进健康相关的服务业的发展。

(3)科技信息立国战略。要增强日本的科学技术实力，不断完善科技研发的后援体系，建立一流的教育环境吸引世界范围内的优秀人才。典型的是建立一流研究生院的设想，官产学合作的纳米技术平台、增加研究开发中政府的投入比重(目标是GDP的4%)等。

(4) 就业和人才战略。人才是创造附加价值、实现可持续发展的关键。实现幼教和护理学校的一体化，建立日本国民职业质量标准(NVQs)。

(5)亚洲经济战略。在亚洲国家或地区的城市化和工业化过程中，不仅出现了经济发展过程中的环境问题，也出现不同程度的少子高龄化现象，日本在铁路、道路、电力和水务方面积累了丰富的经验，可以对重点国家的重点领域实施包装型基础设施的海外经营，并通过降低法人税率等措施，吸引亚洲企业选择日本作为研发基地或本部，同时，通过亚太自由贸易圈(FTAPP)实现亚洲地区的经济协调发展。

(6)观光旅游和地区特色战略。观光旅游是通过文化遗产和自然资源推动地区经济的发展，特色农业、渔业或林业村落实施生产、加工和流通一体化，其附加价值的增加可以扩大就业，推动地区经济的发展。重点是建设综合特区制度和中小企业海外经营支持基金，活跃地方经济。

(7)金融战略。金融提供经济增长的资金保障，为支持创新型产业的发展，需要推进金融体系的优化，同时，通过金融自身的发展，实现金融市场、交易所效率的提高和竞争力的提升。202_年以来，日本出台了6个经济发展规划或增长战略，

小泉政府制定的前3个规划主要是基于经济自由主义思想，强调发挥民间部门的活力和源泉，安倍内阁和麻生内阁在长期战略中，均强调了健全财政问题，这是对日益增长的政府财政负担而采取的必要措施，经济增长的路径是通过劳动生产率的提高增加供给，实现经济增长。与以前的规划相比，202_年出台的新增长战略出现了3个重要的转变，一是以前规划的出发点都是以增加供给为主，明确劳动生产率或GDP的增长为目标，新增长战略将创造需求和增加就业作为出发点，战略产业的选择都是围绕需求和就业而展开的;二是在与东亚各国关系上，以前的战略出发点是日本可以与东亚各国建立经济协调和分工关系，而新增长战略认为日本与东亚国家的关系是竞争大于合作;三是在规划的实施上制定了详细的路线图和具体行动，避免了长期以来规划执行力低下或没有产生预期效果的现象。

202_年8月日本政府制定了新增长战略行动100条，详细制定了每一战略的步骤和行动顺序，并作为202_年产业政策的重点，总之，日本新增长战略对日本产业现状的把握是准确的，定位是明确的，方向选择也是符合实际的，措施手段也基本可行。但遗憾的是，正确的政策出台恰遇202_年东日本大地震的深重打击。

二、东日本大地震对日本产业振兴的影响

东日本大地震对日本经济产生了重大损失，对产业振兴的影响也是巨大的。

(一)核电安全问题动摇了日本能源发展战略

日本的能源战略是伴随石油危机的发生而转变的。上世纪70年代的石油危机爆发之时，日本的原油消耗占一次性能源消耗的78%，并且99.7%的原油靠进口。石油危机促使日本改变能源战略，一方面将资源密集型向海外转移，同时促进国内产业向技术密集型产业升级，另一方面注重获取传统能源和开发利用核能源。20世纪70年代日本推出电源三法(《发电用设施周边地域整备法》、《电源开发促进税法》、《电源开发促进对策特别会计法》的总称)，推动了核电的发展。1990年，日本政府公布了替代石油的能源供应目标，其中，增加核能比重成为重要内容。到202_年，日本核能发电占全国总发电量的29%，天然气发电占29%，煤电占25%，成为电力供应的三大主体之一。202_年3月，日本经济产业省公布了能源基本计划修正案(每3年修正一次)，这一修正案成为日本202_年前的能源政策方针，对新能源汽车生产销售和家庭照明节约、太阳能和风能等再生资源的发展规划和目标，同时计划在 202_年前，新建 8座核电站，并在本世纪20年代初期建成新一代输电网。修正案中提出了能源自给率的概念，包括国内可确保的能源和在海外获得的油田开发等资源，即广义的能源自给率从现在的38%提高至约70%。

日本的新增长战略中的首要战略是环境能源大国战略，具体的措施都是根据202_年的能源计划制定的，其中发展和推广核电技术成为新增长战略中的重要一环。因此，核电安全问题的暴露不仅动摇了日本的能源体系，而且增大了新增长战略的实施难度。

(二)产业转移的加速将进一步增加产业振兴的难度

新增长战略的核心是创造需求和增加就业，完善国内的投资环境，吸引国外投资和留住日本企业是实现这一目标的重要手段。而从现实来看，近年来日本产业空洞化现象进展迅速，从日本经济产业省所作的投资意愿的调查可以证实，而且也成为日本制定新增长战略的重要依据。一是外国企业的产业布局发生变化，撤离日本、进入中国、印度及新加坡成为一个普遍的现象。根据日本经济产业省对欧美亚洲的外国企业对日投资意愿的调查，

注：①每一个据点只选择一个国家或地区;②202_年的样本企业209家，包括已经进入日本的51家企业，202_年样本企业180家，包括已经进入日本的30家企业。百分比为选择该国家的企业占全部样本企业的比重。

从可以看出，在短短的2年间，日本的产业布局竞争力急剧下降，202_年日本还是亚洲最有竞争力的总代理据点和研发据点，而保障据点居第2位，但到202_年，所有据点的日本的领先地位尽失，中国、印度和新加坡成为吸引欧美及亚洲企业设立据点的理想地。许多已经在日本设立总部和研发据点的企业也相继转移到海外。

二是日本企业，尤其是高附加值的企业纷纷将研发基地或本部转移到海外，如，日产将主力车玛驰(March)生产全部转移到泰国，富士通开展了与新加坡科技厅超级计算机的共同研发。日本经济产业省进行的《日本产业竞争力的问卷调查》，在283家样本企业中，回答转移生产功能的企业达90家，其中26家已经部分或全部转移，64家正在研究转移，已经转移开发功能的企业11家，正在研讨的企业19家，计划将总部转移到海外的有4家，84家企业回答不转移上述功能，113家企业没有回答①。

大地震发生后的能源短缺和供应链断裂进一步加剧了日本企业的海外转移，而且产业转移出现了新的特点，一是产业转移的目标发生转变，传统的日本产业转移是基于盈利的目标，理光和爱普生等企业将海外转移纳入企业的避险应对措施;二是上游产品和核心技术转移加剧，如，瑞萨公司计划将车用微控制晶片的生产全部转移到新加坡的公司，同时进一步提高核心产品的外包比例;三是转移地选择侧重日本的海外分公司或与日本有长期合作关系的公司，中国台湾、中国大陆、马来西亚、新加坡等成为产业转移的承接国或地区。

三、震灾后日本产业振兴的新举措及其效果

基于自然灾害对日本经济和产业的影响，日本适时调整了战略规划，202_年5月，日本通商产业省出台了面向日本重建的战略，202_年10月，日本成立了国际战略会议，由6名内阁大臣、日本银行(央行)总裁和日本经济团体联合会会长等13人组成，野田佳彦担任主席，负责制定国家的重要经济政策和中长期规划，202_年12月，日本内阁通过了日本重建基本战略，计划在202_年上半年出台具体的实施措施。

(一)日本重建基本战略的主要内容

日本重建的基本战略明确日本在罕见的人口减少背景下深陷两个危机，一是产业结构转型滞后的危机，带来失去20年的必然结果，二是危机中的危机，在新增长战略提出的5重困境①中增加了大地震、核泄漏的危机，出现所谓的六重困境。

基本战略的出发点是克服当前的危机，迎接未来前沿的挑战，包括两个特色，一是将灾区复兴成为重建日本的先驱，分别从经济前沿、社会前沿和国际前沿3方面制定相应的政策，中长期的目标是探讨新的前沿问题，制定相应的政策措施，二是在基本战略的3个前沿中，基本的出发点是强化新战略的实施和适时修订新增长战略，明确当前的政策取向。具体任务包括全力推进东日本大震灾及核发电站事故的重建工作、实现经济增长和财政健全化双管齐下的改革、加速实施或重新修订新增长战略、应对新前沿的挑战等4个方面。

第一，东日本大震灾及核电站事故的重建。灾区重建作为新增长战略的先驱，以此带动日本的产业振兴。重建的目标是降低对核电能源的依赖程度，开拓新能源，制定控制温室气体对策。在震灾恢复中，提出要灵活运用民间资金推动新兴产业的发展，并提供种种税收优惠或措施，率先采取的主要措施包括引入可再生能源和建立研究开发基地、建立灵活运用各地方资源优势的能源供应体系、推进医药、医疗器械等的开发和创新、通过引进公共设施建设的项目融资方式(PPP/PFI②)促进复兴等。在核电事故复兴中，提出要重新制定日本的能源与环境政策，确保核电安全、降低电力成本上升风险是改革的前提，计划在202_年夏季出台以新技术为核心的创新型能源环境战略，202_年出台控制温室气体对策。

第二，经济增长与财政健全的双赢战略。经济增长的目标是在202_到202_年间，名义GDP增长3%，实际GDP增长2%。财政健全化的对策是实现社会保障和税制的一体化改革，确保代际之间和同代之间的社会保障负担和收益的公平性，同时突出重点，将必须的社会救济金发放给最需要的人。在经济增长对策中，提出果断挑战前沿领域，加强对前沿领域所需人才的培养和培训，促进年轻人、女性和老年人的就业。

第三，加速实施和修订新增长战略。其特点是针对3个前沿制定了相应的措施。

针对经济前沿问题，一是要推进区域经济合作，享受全球化的收益，措施是积极和重点推进与海外国家签订投资和税收协定，加强产业布局的规划和补贴，强化日本的产业竞争能力;二是基于环境的变化创造新产业和新市场，制定绿色增长战略，创建引领世界潮流的医疗基地，发挥中小企业潜力和经营能力等;三是发挥金融资本市场作用，形成新的资金循环体系，强化保险业的增长和竞争能力，加强银行、证券公司等金融中介机构的职能等。

针对社会前沿问题，一是完善以就业为核心的社会生活基础，发挥占绝大多数的中产阶层的作用，制定和实施年轻人就业战略，促进女性和非正式职工的就业，创建稳定安全的生育和育儿体系;二是完善支撑日本经济社会发展的人才体系，培养年轻人的社会生存能力，实现教育与职业的对接，培养适应国际化环境的人才，加强产学官合作的职业教育和职业训练;三是形成独具特色的国家和地区可持续发展体系，如建立零能耗住宅，提高城市的防灾和环境性能，推进未来环境城市的实施，创建发挥地方优势的综合特区，实现区域经济增长等。

针对国际前沿问题，提出强化日本在世界范围内的地位和作用，实现人类的安全保障，同时在全球经济社会交往中，提升日本人及日本社会的形象。

第四，确定新的前沿问题作为日本中长期的发展方向，由各个前沿分科会研讨制定。

(二)日本实施重建和产业振兴的效果

日本是灾难频发的国家，地震海啸常有发生，过去两个世纪内，死亡50人以上的地震有30多起，平均每6年发生1次。202_年发生在日本东北部的9级地震，是日本有史以来最大规模的地震，也是人类史上排名第6的地震，尤其是继之而来的海啸和核泄漏问题更增加了此次地震的破坏性。但纵观近年来日本重大地震灾害后的经济表现，如1995年阪神大地震后，震级里氏7.3级，超过6400人死亡、数万人受伤，经济损失大约1000亿美元，但经济却在震后半年内基本恢复，此次大地震的人员伤亡和直接及间接经济损失都要超过阪神大地震，而在震后1年时间内没有看到明显的经济复兴迹象，更奢谈产业振兴计划。其原因是多方面的：

第一，地震海啸的废墟成为日本重建的最大障碍。根据日本环境省估计，仅宫城、岩手和福岛3县共产生废墟2253万吨，其中已完成分拣、回收和掩埋最终处理的只占全部的5.6%。如果依靠县内设施独自处理，宫城和岩手县仅消化灾害废墟就分别需耗时19年和11年。废墟处理的缓慢是基于国民对于核污染废墟的担忧，据日本共同社202_年2月份实施的1项调查显示，超过86%的市区町村地方自治体不愿接纳来自东北灾区的废墟堆，主要是担心放射性物质的扩散。任何的重建都不可能在废墟上进行。

第二，核电地位的下降影响了日本的电力供应，进而影响产业振兴。日本的能源构成中，202_年4月核电占28%，12月份减少到7.4%，取而代之的是火力发电，火力发电202_年4月份占63%，12月份增长到86%。但还是难于满足企业的电力需求，错峰用电成为很多企业的无奈之举。

第三，日本产业转移不可逆转，产业空洞化也不可避免，这是一个不争的事实，日本要实现产业振兴，必须要开发和发展新产业、拓展新市场，这成为新增长战略和重建的基本战略的共识。而新产业和新市场的开拓不是一蹴而就的，产业结构的转变更是一个痛苦的漫长过程。